Kapitel 3:

Schrittweise Verwirklichung einer Freihandelszone in den Europaabkommen

3.1 EU-Öffnung und ihre Ankerfunktion für den Transformationsprozeß

3.2 Die Europaabkommen und ihre Einbettung in die allgemeine
EU-Handelspolitik

3.2.1 Übersicht über die allgemeine Handelspolitik der EU 38

a. Handelspolitisches Instrumentarium der EU

b. Präferentielle Handelsbeziehungen der EU

3.2.2 Handelspolitische Vertragsgegenstände der Europaabkommen

a. Schritte zur Handelsliberalisierung

b. Die Liberalisierungspflichten der Visegrádstaaten

c. Weitere handelspolitische Regelungen

3.3 Kritische Würdigung der EU-Handelspolitik gegenüber Mittelosteuropa

3.3.1 Sektoraler Importschutz der EU in einer polit-ökonomischen Betrachtung

3.3.2 Verbleibende sektorale Zölle und Mengenbeschränkungen
gegenüber Mittelosteuropa

a. Die wichtigsten Ausfuhrprodukte der Visegrádstaaten

b. Kritik an den kurzfristig fortbestehenden Handelsbeschränkungen

c. Relativierung der Kritik

3.3.3 Situationsbedingte Schutzmaßnahmen: Das Beispiel der
Antidumping-Politik

a. Die Antidumping-Regelungen der Europaabkommen

b. Kritik an Antidumping-Verfahren im allgemeinen

c. Antidumping-Verfahren der EU gegenüber Mittelosteuropa

d. Kritik an einer Antidumping-Klausel in den Europaabkommen

3.3.4 Die Bedeutung der Ursprungsregeln

3.4 Schlußfolgerungen: Anspruch und Wirklichkeit der Europaabkommen

3.1 EU-Öffnung und ihre Ankerfunktion für den Transformationsprozeß

Im Blickpunkt dieses Kapitels steht die bisherige Reaktion der EU auf den Transformations- und Öffnungsprozeß in Osteuropa. Auch für die Mitgliedsstaaten der Union ist der gesellschaftspolitische Umbruch in den Nachbarländern von großem Interesse. Ihre Hoffnung richtet sich vor allem auf die politische Stabilisierung Europas und eine Wiederbelebung des traditionellen wirtschaftlichen, politischen und kulturellen Austausches mit ihren östlichen Nachbarn.

Mit Beginn der Systemwende versprach der Europäische Rat, den Reformprozeß der Visegrádstaaten zu unterstützen und ihrem Wunsch auf eine rasche Marktöffnung entgegenzukommen. Auf dem Kopenhagener Ratsgipfel (Juli 1993) erklärte sich die EU grundsätzlich mit einem Beitritt der mittelosteuropäischen Länder einverstanden: "Der Europäische Rat hat heute beschlossen, daß die assoziierten mittel- und osteuropäischen Länder, die dies wünschen, Mitglieder der Europäischen Union werden können. Ein Beitritt kann erfolgen, sobald ein assoziiertes Land in der Lage ist, den mit einer Mitgliedschaft verbundenen Verpflichtungen nachzukommen und die erforderlichen Bedingungen zu erfüllen."  Auf dem Ratsgipfel in Essen (Dezember 1994) entwarf der Rat eine Strategie zur schrittweisen Heranführung der Reformländer an den EU-Binnenmarkt. Die Kommission wurde diesbezüglich mit der Ausarbeitung eines Weißbuches, das die erforderlichen Maßnahmen auf multilateraler Ebene auflistet, beauftragt. Ein genauer Termin für einen Beitritt Mittelosteuropas legte man jedoch nicht fest.

Die folgende Analyse befaßt sich mit den kurzfristigen Wirkungen der zwischen EU und Mittelosteuropa bisher abgeschlossenen Verträge. Vorrangiges Ziel der Reformländer war zunächst, durch eine umgehende Marktöffnung zur EU ihre erheblichen Produktionseinbrüche zu begrenzen und einen weiteren Beschäftigungsabbau zu verhindern (vgl. Kap. 2.2.1). Die EU sah in der Zusicherung finanzieller Unterstützungen, der Institutionalisierung des beiderseitigen Informationsaustausches und vor allem der Liberalisierung des Güterhandels die geeigneten Maßnahmen, um das Erreichen dieser Ziele zu unterstützen: "Der Handel ist der wirtschaftliche und politische Grundpfeiler für den Übergangsprozeß und unerläßliches Sprungbrett zum letztendlich angestrebten Beitritt zur EU."  Aus diesem Grund zeigte sich die Union gewillt, bestehende Handelsschranken aufzuheben: "Die EU ist bestrebt, den Übergangsprozeß durch eine Förderung des Handels zu unterstützen. Hierzu hat sie eine grundlegende Neugestaltung der Marktzugangsbedingungen für (Mittelosteuropa) unternommen." 

Mit der Liberalisierung der Gütermärkte wollte die EU den kurzfristigen negativen Folgen des Systemwandels entgegenwirken. Nach dem Wegfall des RGW-Handels sollten die Märkte der Union neue Absatzmöglichkeiten für die Unternehmen der Visegrádstaaten bieten. Langhammer (1992) und Messerlin (1992) sprechen daher auch von einer Ankerfunktion der Gütermarktöffnung der EU für den mittelosteuropäischen Transformationsprozeß.

Bezüglich der von der EU zugestandenen Handelserleichterung lassen sich vier progressive Stufen unterscheiden, die zugleich die Dynamik der politischen Motivation gegenüber Mittelosteuropa verdeutlichen:

Die grundlegende vertragliche Basis zwischen der EU und Mittelosteuropa waren die im Dezember 1991 unterzeichneten Assoziierungsverträge. Mit ihrer Hilfe sollten die Gütermärkte schrittweise liberalisiert und damit der Reformprozeß der Visegrádstaaten entscheidend unterstützt werden. Daher konzentriert sich dieses Kapitels auf die Untersuchung dieser Verträge. Neben der Darlegung und Einordnung der Handelsvereinbarungen geht es vorrangig um deren kritische Analyse. Es ist zu prüfen, ob sie den ihnen zugewiesenen Anspruch einer Anker- und Stützfunktion erfüllen können. Der allgemein positiven Resonanz darüber, daß die Assoziierungsverträge eine weitgehende Marktöffnung von Seiten der EU vorsehen, stehen kritische Stimmen gegenüber, denen die verabredeten Liberalisierungen nicht weit und nicht schnell genug gehen. Vielfach wird kritisiert, daß die verbleibenden Handelsschranken und die fallbezogenen handelspolitischen Schutzmaßnahmen eine kurzfristig notwendige Wiederbelebung der Produktionstätigkeit in Mittelosteuropa eher behinderten.

Zunächst werden die Verträge in ihren Einzelheiten vorgestellt und in den Rahmen der allgemeinen Handelspolitik der EU eingeordnet (Abschnitt 3.2). Abschnitt 3.3 greift die Kritik an den vorerst fortbestehenden Handelsschranken auf und analysiert, inwiefern die sektoralen Zölle und Mengenbeschränkungen die mittelosteuropäischen Volkswirtschaften besonders treffen. Im Vordergrund der kritischen Analyse stehen die situationsbedingten Schutzmaßnahmen (Abschnitt 3.3.3). Dazu zählen vor allem die in den Verträgen explizit aufgeführten Antidumping- bzw. Antisubventions-Regelungen und Sicherheitsklauseln. Wegen ihrer fallspezifischen Einsetzbarkeit versetzen sie die EU in die Lage, die Handelsvorteile der Reformländer gezielt zu unterlaufen.

 

 

3.2 Die Europaabkommen und ihre Einbettung in die allgemeine
EU-Handelspolitik

3.2.1 Übersicht über die allgemeine Handelspolitik der EU

Die Bewertung der handelspolitischen Antwort der EU auf die Veränderungen in Mittelosteuropa wird durch eine Einordnung der in den Assoziierungsverträgen vorgesehenen Liberalisierungsmaßnahmen erleichtert. Von Interesse ist eine Gegenüberstellung mit dem allgemein angewandten handelspolitischen Instrumentarium der EU, der von der EU verfolgten Handelspolitik gegenüber Mittelosteuropa vor 1988 sowie den Handelsabkommen mit anderen Ländern bzw. Ländergruppen.

Die gesetzlichen Grundlagen der Handelspolitik bilden Art. 9-29, 110-115, 229 und 238 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-V). Die anfängliche Konzeption der Europäischen Gemeinschaft als Zollunion erforderte zugleich eine Vereinheitlichung der Handelspolitik. Entsprechend Art. 3 EG-V gehört die Einführung eines gemeinsamen Zolltarifs und einer gemeinsamen Handelspolitik zum Tätigkeitsbereich der Gemeinschaft. Art. 113 (Gemeinsame Handelspolitik) gibt eine Übersicht über relevante gemeinschaftliche Regelungsbereiche, die einen eher illustrativen, weniger vollständigen Charakter besitzen. Der Artikel ist Grundlage eines umfassenden Sekundarrechts, das vom Europäischen Rat in Form von Verordnungen erlassen wird. Obwohl man die Handelspolitik heute als weitgehend vergemeinschaftet ansehen kann, wird sie durch einige nationale Sonderregelungen durchbrochen. Zu erwähnen ist dabei insbesondere Art. 115 (Schutzklausel), der den EU-Mitgliedsländern erlaubt, im Falle wirtschaftlicher Schwierigkeiten, die aus der Anwendung des Gemeinschaftsrechts entstehen, Schutzmaßnahmen zu ergreifen.

Die Ziele der Handelspolitik werden in Art. 110 EG-V festgeschrieben: "Durch die Schaffung einer Zollunion beabsichtigen die Mitgliedsstaaten im gemeinsamen Interesse zur harmonischen Entwicklung des Welthandels, zur schrittweisen Beseitigung der Beschränkungen im internationalen Handelsverkehr und zum Abbau der Zollschranken beizutragen." Hierin wird die grundsätzlich liberale Ausrichtung der gemeinsamen Handelspolitik zur Geltung gebracht. Allerdings werden die Ziele sehr weit definiert, und in der Rechtsprechung wird ihnen keine rechtsbindende Wirkung beigemessen.

Trotz dieser grundsätzlichen Verpflichtung kommt die EU in der Realität nicht ohne Rückgriff auf handelspolitische Schutzmaßnahmen aus. Dazu bedient sie sich eines umfangreichen und diversifizierten Instrumentariums. Neben Produktgruppen differenziert die EU ihre Handelspolitik auch im Bereich ihrer multi- und bilateralen Handelsabkommen. Im Anschluß werden diese beiden Komplexe näher betrachtet.

a. Handelspolitisches Instrumentarium der EU

Tab. 3a gibt eine Übersicht über mögliche Importbeschränkungen, die in der Praxis Anwendung finden. Sie erlaubt eine Einordnung der anschließend vorgestellten handelspolitischen Instrumente der EU.

Tab. 3a: Allgemeiner Überblick über wichtige (importbezogene) handelspolitische
Instrumente

Tarifäre Handelsschranken

Nicht-Tarifäre Handelsschranken

 

Formale Handelsbeschränkungen

Administrative und sonstige Handelsbeschränkungen

Wertzölle

Einfuhrbardepots, -abschöpfungen

Staatliche Diskriminierungen (öffentl. Aufträge)

spezifische Zölle,

Einfuhrverbote

Staatshandelsmonopole

Mischzölle

Einfuhrkontingente

Einfuhrausgleichssteuern

 

Verwendungszwang in bezug auf Vorleistungen

Antidumping-Zölle, Antisubventions-Zölle

 

Einfuhrmindestpreise

Einfuhrüberwachung Lieferbindungen

 

Internationale Kartelle

Patente, Warenzeichen, Urheberrechte

 

Staatliche Preisfestsetzung

Technische Normen und Standards

 

Steuern

Willkürliche Verwaltung bei der Handelsabwicklung

   

Menschenrechts- und Sozialklauseln

   

Boykottaufrufe und -handlungen

   

Verbraucherschutzbestimmungen

Quelle: Nach Donges 1977, S.785

1. Zölle und mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen

Maßgeblich für den gemeinsamen Zolltarif sind die Verordnungen 950/68, 2658/87 und 2886/89 des Europäischen Rates. Es handelt sich um nach Produkten deutlich differenzierte preisliche Belastungen der Einfuhren, die sich in einer Bandbreite von 0 bis 25% des entsprechenden Warenwertes bewegen. In einigen Sektoren liegen die Tarife überproportional hoch. Hier kam es in der Vergangenheit kaum zu einem Abbau der Zölle (vgl. dazu Abschnitt 3.3.1).

Ein weiteres handelspolitisch wichtiges Instrument der EU ist die mengenmäßige Einfuhrbeschränkung. Diese - mit dem GATT nicht konforme - Maßnahme beschränkt den Import von Gütern auf ein festgelegtes Höchstmaß. Betroffen sind auch hier vorwiegend bestimmte Produktgruppen. Auf der EU-Ebene ist ihre Verbreitung heute nicht mehr hoch; die meisten Quoten bestehen auf Ebene der Mitgliedsländer und stammen noch aus früherer Zeit. 1990 gab es im Raum der EG ca. 500 mengenmäßige Beschränkungen. Mengenmäßige Einfuhrrestriktionen finden vermehrt Anwendung im Zusammenhang sog. freiwilliger Selbstbeschränkungen. Es handelt sich dabei um Grauzonenmaßnahmen in bezug auf das GATT, bei dem "foreign exporters commit themselves to keeping their sales around a certain negotiates quantity" .

2. Situationsbedingte Instrumente

In den Bereich situationsbedingter Instrumente fallen Maßnahmen, die bei Eintreten besonderer Umstände selektiv nach Sektoren oder Unternehmen eingesetzt werden können. Dazu zählen die in Art. 113 EG-V explizit erwähnten handelspolitischen Schutzmaßnahmen, die im Fall wettbewerbsschädigenden Verhaltens - bei Dumping oder Subventionierung der Handelspartner - ergreifbar sind (vgl. Abschnitt 3.3.3). Während Antisubventions-Verfahren auf EU-Ebene eher selten vorkommen, sind Antidumping-Maßnahmen verbreitet: zwischen 1981 und 90 wurden von 903 eingeleiteten Untersuchungen 317 Antidumpingzölle und 366 Preisverpflichtungen gegenüber den Exporteuren verhängt.

Ein weiteres Instrument in diesem Bereich sind die Sicherheitsklauseln, die Schutzmaßnahmen für den Fall zulassen, daß einem Wirtschaftszweig durch Importe aus Drittländern eine erhebliche Schädigung widerfährt bzw. zu widerfahren droht.

3. Sonstige nicht-tarifäre Handelsbeschränkungen und industriepolitische
Einflüsse

In den Bereich der sonstigen nicht-tarifären Handelshemmnisse der EU fallen sämtliche technische Normen, Vorschriften, Warenzeichen, Gesundheits- oder Sozialklauseln sowie administrative Regelungen, die den Marktzugang ausländischer Produkte erschweren können (vgl. Tab. 3a). Die Quantifizierung ihrer Wirkungen ist wegen ihrer Selektivität, Vielfalt und Nebeneffekte kaum möglich. Ihre Mengenwirkungen dürften in der Summe erheblich sein: Sie wurden Mitte der 80er Jahre auf ca. ein Viertel des gesamten Importvolumens der EU geschätzt.

Auch die nationalen und gemeinschaftsweiten industriepolitischen Eingriffe, wie vor allem die Subventionierung bestimmter Sektoren oder Unternehmen, spielen eine erhebliche Rolle. So ist die finanzielle Unterstützung des Kohlebergbaus in Deutschland oder das komplexe System der gemeinschaftsweiten Agrarsubventionen von eminenter Bedeutung für den internationalen Handel.

 

4. Exportfördernde Instrumente

Die EU-Handelspolitik ist nicht nur im Bereich importorientierter Maßnahmen vereinheitlicht, sondern auch in bezug auf Maßnahmen der Exportpolitik. Neben der Möglichkeit von Ausfuhrbeschränkungen handelt es sich dabei in erster Linie um Instrumente zur Förderung der Exporte in Drittstaaten. Darunter fallen Ausfuhrsubventionen, vergünstigte Ausfuhrkredite und Kreditversicherungen. Die wichtigste Position nehmen die gemeinschaftlichen Ausfuhrkredite ein. Insgesamt ist jedoch die praktische Bedeutung exportfördernder Maßnahmen im Vergleich zum Importschutz geringer.

 

 

b. Präferentielle Handelsbeziehungen der EU

Nach Art. 113 und 238 EG-V ist auch der Abschluß von Handels-, Kooperations- und Assoziierungsabkommen Aufgabe der Union. Diese sollen - vor allem auf der Grundlage von Zollzugeständnissen - einen besseren Marktzugang der Vertragspartner ermöglichen. Verschiedene Ursachen haben dazu geführt, daß die EU heute ein kompliziertes und hierarchisch ausgeprägtes Muster multi- und bilateraler Abkommen aufweist. Die Pyramide (Abb. 3a) stellt die hierarchische Aufgliederung der verschiedenen Verträge - bezogen auf die Zugangserleichterung zu den EU-Märkten - vor.

Im Unterschied zu den Ländern ohne besondere Handelsvereinbarung gewährt die EU den GATT-Mitgliedstaaten die Meistbegünstigung. Auf dieser unteren Stufe der Präferenzhierarchie soll allen zur Meistbegünstigung zugelassenen Drittländern dieselbe Behandlung widerfahren, also beispielsweise Zollsenkungen im gleichen Umfang zuteil werden. Auf der nächsten Präferenzebene räumt die EU einem großen Teil der Entwicklungsländer aufgrund ihres Allgemeinen Präferenzsystems einseitige Zollvergünstigungen ein, die jeweils für ein Jahr gelten. Die Handelserleichterungen der EU gegenüber den sog. AKP-Staaten gehen weiter: Nach den Regelungen des Lomé-IV-Abkommens können gewerbliche Waren nahezu zollfrei und ohne mengenmäßige Beschränkungen auf den EU-Markt gelangen. Weiterhin erhalten die betroffenen Länder technische und finanzielle Hilfe.

Vor dem politischen Umbruch standen die mittelosteuropäischen Länder auf der untersten Stufe der EU-Präferenzpyramide. Aufgrund der restriktiven Handelsregelungen der EU gegenüber Staatshandelsländern unterlagen deren Einfuhren in die Union häufig mengenmäßigen Beschränkungen und relativ hohen Zöllen. Seit 1990 gelangten die Visegrádstaaten auf der Stufenleiter in immer höhere Positionen. Die Assoziierungsverträge mit dem Ziel einer Freihandelszone sorgten schließlich dafür, daß sie heute zu den Ländern mit den günstigsten Zugangsbedingungen zu den Märkten der EU zählen.

Assoziierungsverträge, wie sie beispielsweise mit den AKP-Ländern oder der Türkei abgeschlossen wurden, unterscheiden sich sowohl hinsichtlich der beiderseitigen Zugeständnisse wie auch ihrer Zielausrichtung. Art. 238 EG-V ist auslegungsbedürftig formuliert. Im Kern stellen solche Abkommen eine Assoziierung zwischen den Vertragspartnern her, die gegenseitige Rechte und Pflichten, ein gemeinsames Vorgehen und besondere Verfahren umfassen. Neben einer Marktöffnung beinhalten sie Vereinbarungen zur wirtschaftlichen, technischen und finanziellen Zusammenarbeit. In der Praxis lassen sich je nach ihrer Zielsetzung ‘Beitrittsassoziationen’ (z.B. Griechenland, Visegrádstaaten), ‘Freihandelsassoziationen’ (z.B. Malta und Zypern) und ‘Entwicklungsassoziationen’ (AKP-Staaten) unterscheiden.

 

 

3.2.2 Handelspolitische Vertragsgegenstände der Europaabkommen

Das grundlegende Vertragswerk zur Schaffung einer Freihandelszone im Industriegütersektor sind die am 16.12.1991 unterzeichneten Assoziierungsabkommen, die bilateral zwischen den Ländern Mittelosteuropas und der Europäischen Union abgeschlossen wurden. Zum einen konsolidierten sie bisherige Handelszugeständnisse, zum anderen enthalten sie eine Reihe weitergehender politischer und wirtschaftlicher Vereinbarungen. Die Verträge unterscheiden sich von den bisherigen Assoziierungen der Union. Erstens betrat die EU mit der Assoziierung ehemaliger sozialistischer Planwirtschaften, deren Elemente noch nicht völlig beseitigt waren, Neuland. Zweitens entstanden die Verträge unter einem erheblichen politisch motivierten Termindruck und wurden trotz schwieriger Verhandlungen in sehr kurzer Zeit abgeschlossen. Auch die in der Präambel explizit erwähnte Aussicht auf die Mitgliedschaft in der Europäischen Union war Ausdruck des Willens, die Reformen in den mittelosteuropäische Ländern zu beschleunigen und unumkehrbar zu machen. Drittens sahen die Verträge zwar die Etablierung einer Freihandelszone, nicht aber die Errichtung einer Zollunion vor, so wie es beispielsweise in den Assoziierungsverträgen mit Griechenland oder der Türkei praktiziert der Fall war.

Wie bereits angesprochen, umfassen die Assoziierungsverträge im Sinne des Art. 238 EG-V gegenseitige Rechte und Pflichten. Die Verträge mit den Visegrádstaaten (Europaabkommen) implizieren eine Konditionalität zwischen der Marktöffnung von Seiten der EU und dem demokratischen und marktwirtschaftlichen Reformprozeß der mittelosteuropäische Länder.

Die Europaabkommen (EA) sehen eine Übergangszeit von höchstens zehn Jahren vor, danach laufen sie unbefristet weiter. Zur Überwachung der Pflichterfüllung beider Vertragsparteien werden ein paritätisch besetzter Assoziationsrat und weitere Ausschüsse eingesetzt (Art. 102-110 EA). Sie prüfen insbesondere Fortschritte bei der Umwandlung des planwirtschaftlichen in ein marktwirtschaftliches Wirtschaftssystem. Nach Ablauf von fünf Jahren (1. Assoziationsstufe, Art. 6 EA) sollen weitere Integrationsschritte folgen. Da der Assoziationsrat über den Übergang in die zweite Assoziationsstufe entscheidet (Art. 6 (3) EA), wird ein gewisser Druck auf die Weiterführung der Reformen in Mittelosteuropa ausgeübt.

Die Europaabkommen umfassen ein breites Maßnahmespektrum. Wesentliche Bestimmungen orientieren sich an den vier Grundfreiheiten des Binnenmarktprogramms der EU: Neben industriellem Freihandel und Handelserleichterungen im Bereich der Landwirtschaft sowie im grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr werden weitgehende Regelungen im Bereich des Kapitalverkehrs, der Unternehmensniederlassung und der Freizügigkeit der Arbeitnehmer angesprochen. Weitere Bestimmungen beziehen sich auf

a. Schritte zur Handelsliberalisierung

Im handelspolitischen Teil der Europaabkommen arbeiteten die Vertragspartner ein nach Produkten differenziertes Liberalisierungsprogramm aus. Die Maßnahmen unterscheiden sich hinsichtlich der Liberalisierungszeiträume sowie des Ausmaßes und der Art des Protektionsabbaus. Zudem erfolgt die Liberalisierung asymmetrisch, d.h. die Gemeinschaft unternimmt die ersten Schritte, die Liberalisierungen von Seiten der Visegrádstaaten können später erfolgen. Die asymmetrische Liberalisierung soll der unterschiedlichen Größe und Marktmacht der Vertragspartner Rechnung tragen.

Entscheidendes Ziel der Europaabkommen ist die Errichtung einer industriellen Freihandelszone zwischen den Visegrádstaaten und der EU (Art. 7-17 EA). Grundlegend für den Protektionsabbau der Union ist Art. 9 EA: Nach den Abschnitten (1) und (4) des Artikels sollten mit Inkrafttreten der Abkommen die Zölle und Mengenkontingente für einen Großteil der Waren mit Ursprung in Mittelosteuropa aufgehoben werden. 80% der industriellen Güter können danach frei in die Länder der EU eingeführt werden. Viele dieser Maßnahmen erfolgten bereits im Rahmen der Zugeständnisse des Allgemeinen Präferenzsystems, sie wurden jetzt konsolidiert. Der Umfang der mittelosteuropäischen Ausfuhren, die unter die sofortige Aufhebung der Handelsbeschränkungen fallen, hängt von der Struktur des Handels mit der EU ab (vgl. dazu Abschnitt 3.3.2).

Von der sofortigen Zoll- und Quotenbefreiung wurden bestimmte Produktgruppen ausgenommen. Sie sind im Anhang und in den Protokollen der Verträge explizit aufgeführt. Es handelt sich dabei vornehmlich um Waren, die vor der politischen Wende Mittelosteuropas relativ hohen Handelsbeschränkungen von Seiten der EU unterlagen: Die Anhänge IIa und IIb beziehen sich auf Grunderzeugnisse, Anhang III auf sog. sensible Produkte, die Protokolle 1 und 2 betreffen die Sonderregelungen für Erzeugnisse der Sektoren Kohle, Stahl, Bekleidung und Textilien. Art. 9 (2)-(4) EA beschreibt den Liberalisierungsfahrplan für diese Warengruppen. Inzwischen haben die Beschlüsse des Europäischen Rates von Kopenhagen (1993) den Abbau dieser Handelsbeschränkungen beschleunigt.

 

Tab. 3b: Übersicht über die Handelsliberalisierung der EU gegenüber Mittelosteuropa in den Sonderbereichen

 

Zollabbau
nach

Quotenabbau nach

Liberalisierungsdatum

Grunderzeugnisse

     

Anh. IIa

1 Jahr

-

Januar 1993

Anh. IIb

2 Jahre

-

Januar 1994

Sensible Produkte (Anh.III)

     

- unter Schwellenwert

sofort aufgehoben

3 Jahre

 

- über Schwellenwert

3 Jahre

sofort aufgehoben

Januar 1995

Kohle und Stahl (Protokoll 2)

     

Stahl

4 Jahre

sofort aufgehoben

Januar 1996

Kohle

4 Jahre

1 Jahr (Ausnahme)

Januar 1996

Bekleidung und Textilien (Protokoll 1)

1993 + 4 Jahre

1993 + 4Jahre

Januar 1997

Quelle: Nach den Texten der Europaabkommen und den Kopenhagener Beschlüssen

(1) Die kürzesten Liberalisierungsfristen betreffen die industriellen Grunderzeugnisse in Anhang IIa und IIb der Europaabkommen. In diese Produktgruppe fallen vor allem Rohstoffe wie Salz, Steine und Erden, Leder, deren Zollbelastungen im Rahmen der Meistbegünstigung der EU im allgemeinen nicht sehr hoch sind.

(2) Unter die Bezeichnung ‘sensible Produkte’ in Anhang III zählt eine Vielzahl von Produkten aus unterschiedlichen Kapiteln der Kombinierten Nomenklatur (CN). Die über hundert Waren entsprechen in etwa den sensiblen Produkten des Allgemeinen Präferenzsystems (vgl. 3.2.1), sie unterscheiden sich geringfügig zwischen den vier Ländern Mittelosteuropas. Zu den aufgeführten Produkten gehören Holz, Schuhe, Keramik, Glas, einige Eisen- und Stahlerzeugnisse, Kraftfahrzeuge, Möbel, Spielzeuge sowie insbesondere chemische Waren. Früher war der Marktzugang in diesem Bereich deutlich beschränkt. Nachdem zunächst noch Zollkontingente galten, wurden die mittelosteuropäischen Exporte dieser Güter im Januar 1995 endgültig liberalisiert.

(3) Längere Liberalisierungsfristen gelten für die in den Protokollen aufgeführten Stahl-, Kohle, Bekleidungs- und Textilerzeugnisse. Der Handel dieser Produktgruppen war vorher erheblich reguliert. Die Einfuhr von Stahl unterlag neben gemeinschaftlichen Regelungen bilateralen Kontingenten, Mindestpreis-Regeln und Genehmigungsvorschriften. Sie wurden im Rahmen bilateraler Handelsprogramme jährlich vereinbart. Mit Inkrafttreten der Europaabkommen wurden die Mengenbeschränkungen beseitigt, die Mindestpreis-Regeln zunächst aber noch beibehalten. Im Kohlesektor, in dem die Importbeschränkungen auf EU-Ebene nach einem Jahr beseitigt wurden, blieben die Mengenquoten Deutschlands und Spaniens auf bilateraler Ebene noch bis 1996 bestehen. Die Zölle waren sowohl für Kohle- als auch für Stahlprodukte stufenweise ebenfalls bis 1996 vollständig abzubauen.

Textilien und Bekleidungswaren (Kapitel 50-63 der CN) gehören zu den meist geschützten Produktgruppen im Welthandel. So gestaltet sich auch gegenüber Mittelosteuropa der Abbau der umfangreichen Handelsbeschränkungen am aufwendigsten. Zuvor wurde die Einfuhr aus den Visegrádstaaten im Rahmen des Multifaserabkommens (Gatt)  reguliert. Die Politik der EU zielt darauf ab, die Handelspartner zu einer freiwilligen Beschränkung auf zuvor ausgehandelte Exportmengen zu bewegen. Die Europaabkommen behalten Mengenkontingente und Zölle vorerst noch aufrecht. Sie sollen stufenweise bis 1997 aufgehoben werden.

Insgesamt ist festzustellen, daß die Liberalisierungszeiträume mit dem Umfang der Anfangsbeschränkungen (vor Inkrafttreten der Europaabkommen) positiv korrelieren. So ist die allgemeine Handelsbeschränkung der EU im Textil- und Bekleidungssektor mit am höchsten (vgl. 3.3.2) ; entsprechend dauert die Aufhebung der Zölle und Quoten gegenüber Mittelosteuropa am längsten.

Vom Freihandel vorerst ganz ausgenommen bleiben die Landwirtschafts- und Fischereierzeugnisse (Art. 18-23 EA, Protokolle Nr. 3 und 5 und Anhänge VIII ff). Aufgrund der umfangreichen Marktregulierung des Agrarbereichs in der EU würde eine Erleichterung der mittelosteuropäischen Exporte zu hohen Kosten führen: "Jede zusätzliche Einfuhr bei diesen Produkten erhöht durch die staatliche Interventionsregelung, also die Ankaufspflicht zum Interventionspreis, die Interventionskosten und damit die Kosten der Agrarpolitik.

Mit Rücksicht auf die Bedeutung des Landwirtschaftssektors in den Visegrádstaaten sind in den Europaabkommen dennoch gewisse Marktzugangserleichterungen vorgesehen. So werden die Abschöpfungen und Zölle für Grundprodukte gesenkt, für Obst und Gemüse werden die im Rahmen des Allgemeinen Präferenzsystems gewährten Zollvergünstigungen ohne Mengenbegrenzung konsolidiert und für landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse (Protokoll 3 der EA) waren die Zölle vier Jahre nach Inkrafttreten der Europaabkommen zu senken bzw. völlig aufzuheben. Durch Subventionierung der mittelosteuropäischen Exporte in Drittländer (Dreiecksgeschäfte) verbessert die EU die Ausfuhrchancen dieser Länder, ohne ihre eigene Agrarpolitik zu beeinträchtigen.

 

b. Die Liberalisierungspflichten der Visegrádstaaten

Die Handelsöffnung beider Vertragsseiten in den Europaabkommen unterliegt nicht dem Reziprozitätsprinzip im Sinne einer zeitgleichen Öffnung ihrer Märkte (s.o.). Während die EU bis Anfang 1996 mit Ausnahme der Textil- und Bekleidungserzeugnisse den Industriegüterhandel liberalisiert hat, gestehen die Europaabkommen den Visegrádstaaten eine Übergangsphase von zehn Jahren zu. In Anhang IVa des Abkommens sind Produkte aufgelistet, bei denen die Zölle umgehend zu beseitigen waren, Anhang IVb enthält Waren, bei denen eine Liberalisierung nach Ablauf von zehn Jahren erfolgt sein muß (Art. 10 EA). Für alle anderen Erzeugnisse sind die Zolltarife spätestens sieben Jahre nach Inkrafttreten der Europaabkommen aufzuheben. Die mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen fielen bis auf die in Anhang V aufgeführten Waren sofort weg. Somit soll im Jahr 2001 die industrielle Freihandelszone zwischen der EU und den mittelosteuropäischen Ländern verwirklicht sein.

Zusätzlich erhalten die vier Länder nach Art. 28 EA das Recht, Zölle im Bereich bestimmter Wirtschaftszweige (wieder) einzuführen, soweit es sich um junge Industrien oder Sektoren handelt, die sich in der Umstrukturierung befinden oder erheblichen sozialen Problemen gegenüberstehen.

c. Weitere handelspolitische Regelungen

Im handels- und wettbewerbspolitischen Teil der Europaabkommen werden explizit auch die im EG-V und in den allgemeinen Verordnungen geregelten situationsbedingten Maßnahmen angesprochen (vgl. 3.2.1). Demnach haben sowohl die EU als auch Mittelosteuropa das Recht, bei Eintreten bestimmter Umstände Schritte einzuleiten, die "das Funktionieren dieses Abkommens am wenigsten stören" . So dürfen Maßnahmen ergriffen werden, wenn

Art. 33 und 62(6) EA regeln die in diesen Fällen zu wählenden rechtlichen Schritte und Abwehrmaßnahmen. Das Vorgehen ist im Assoziationsrat zu besprechen.

Kurzfristige Handelsbeschränkungen werden weiterhin zum Schutz junger Industrien (Art. 28 EA (nur für Mittelosteuropa, s.o.) und im Fall von Zahlungsbilanzschwierigkeiten (Art. 63(2) EA) vorübergehend zugelassen. Für den Agrarsektor wurde eine besondere Schutzklausel festgeschrieben (Art 21 EA). Schließlich regelt Protokoll 4 die Ursprungsbestimmung der Erzeugnisse. Ursprungsregeln sind von Bedeutung, da mit ihrer Hilfe ermittelt wird, welche Exportgüter assoziierter Länder für Handelsvergünstigungen in Frage kommen (vgl. 3.3.4).

Insgesamt bleibt festzuhalten, daß die Europaabkommen ein komplexes Programm für eine weitgehende Handelsliberalisierung umfassen. Bis zum Jahr 2002 sollen alle Handelsschranken im gewerblichen Bereich beseitigt sein.

Im folgenden Abschnitt wird analysiert, ob und warum die vorübergehenden Handelsbeschränkungen für die mittelosteuropäischen Länder von Bedeutung sein könnten und welche Rolle dem Fortbestehen situationsbedingter Schutzmaßnahmen zukommt. Beides könnte in einem Widerspruch zu den Absichtserklärungen der Union stehen, den Handel mit Mittelosteuropa möglichst bald zu liberalisieren, um so den Reformprozeß zu unterstützen.

 

 

 

 

3.3 Kritische Würdigung der EU-Handelspolitik gegenüber Mittelosteuropa

3.3.1 Sektoraler Importschutz der EU in einer polit-ökonomischen Betrachtung

An vielen Stellen wird die Handelspolitik der Europäischen Union als Politik einer ‘Festung Europa’ kritisiert. Dementsprechend sei auch die Liberalisierungspolitik gegenüber Mittelosteuropa relativ zögerlich.

Die Vertreter des Freihandelsprinzips lehnen handelspolitische Eingriffe weitgehend als wohlfahrtsschädigend ab: Nach dem Theorem der komparativen Vorteile führt Freihandel zur Paretooptimalität, da aus der verbesserten Allokation der Ressourcen ein Anstieg der Weltwohlfahrt und der Einkommen resultiert (vgl. dazu näher Kap. 4.2 und 4.3.3).

Die wirtschaftspolitische Praxis zeigt jedoch, daß handelsbeschränkende Eingriffe des Staates üblich sind. "Although in most circumstances the welfare of a country as a whole is reduced by import protection, the welfare of the specific factors of production associated with a protected industry will increase because of the income redistribution effect."  So finden sich in den Lehrbüchern eine Reihe von Argumenten, nach denen die Politik - in unterschiedlichem Maße - berechtigt sein könnte, die heimische Industrie vorübergehend vor Importen aus dem Ausland zu schützen. Zu den wichtigsten Begründungsmöglichkeiten zählen:

 

Eine Beurteilung der EU-Handelspolitik kann sich nicht ausschließlich an Kriterien ökonomischer Effizienz ausrichten. Die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger müssen auch die unterschiedlichen Interessen ihrer Produzenten und Konsumenten beachten. Zudem funktionieren die Marktprozesse nicht so reibungslos, wie es die Theorie oftmals unterstellt. Neuere ökonomische Ansätze versuchen, politische bzw. polit-ökonomische Aspekte in die Analyse einzubinden. Will man die Europäische Handelspolitik gegenüber Mittelosteuropa kritisieren, so sind sowohl Kriterien wirtschaftlicher Effizienz als auch politische Einflußfaktoren zu berücksichtigen. In der Praxis sind beide Faktoren nicht voneinander zu trennen.

Anhand verschiedener Modelle läßt sich veranschaulichen, daß die hinter wirtschaftlichen Entscheidungen liegenden politischen Prozesse einer eigenen Rationalität unterliegen. Ohne an dieser Stelle im einzelnen darauf eingehen zu können, werden im folgenden einige Gedanken angeführt, die einen Beitrag zur Begründung der EU-Handelspolitik gegenüber Mittelosteuropa leisten mögen. Sie dürfen bei einer Beurteilung der Verträge mit den mittelosteuropäischen Ländern nicht unberücksichtigt bleiben.

Wie die Handelstheorie zeigt, läßt sich durch eine Öffnung der Märkte die Wohlfahrt der Volkswirtschaften steigern. In polit-ökonomischer Betrachtung verlieren gesamtwirtschaftliche Aussagen zunächst an Relevanz; die Wohlfahrt und Interessen einzelner Gruppen treten in den Blickpunkt.

Die Gruppen einer Volkswirtschaft profitieren von einer Handelsöffnung in unterschiedlichem Maße. Besondere Umstände tragen dazu bei, daß sie gegenüber den politischen Entscheidungsträgern zudem ein unterschiedliches Gewicht haben. Aus dem Ansatz der Collective Action läßt sich ableiten, daß die Wirtschaftssubjekte, die von einer Marktöffnung ungünstig betroffen werden, gegenüber den politischen Entscheidungsträgern eine starke Position einnehmen. Sie können handelspolitische Schutzmaßnahmen oftmals durchsetzen, da sie einen größeren Anreiz und eine größere Fähigkeit haben, sich als Lobbygruppe zu organisieren: Zum einen ist ihr Anreiz zum Zusammenschluß höher, da ihr potentieller Pro-Kopf-Verlust bei einer Handelsliberalisierung erheblich größer ist als der Pro-Kopf-Gewinn der Bevölkerungsmehrheit. Zum anderen erleichtert ihr geringerer Gruppenumfang die Organisation gemeinsamer Interessenvertretung. Demgegenüber haben die von einer Handelsöffnung Begünstigten - insbesondere die Konsumenten - eine geringere Motivation, ihre Interessen gemeinsam zu vertreten. "Zollabbau ist ein politisches Gut, von dem auch diejenigen begünstigt werden, die keine Mühe und Kosten auf sich genommen haben, die Verminderung der Zölle politisch zu vertreten.

Weiterhin erfahren die durch den internationalen Handel negativ betroffenen Gruppen oftmals Unterstützung von Seiten der Regierung. Sie sollen vor großem Schaden, der ihnen durch die Importkonkurrenz widerfahren kann, bewahrt werden.

Handelsrestriktionen werden somit wesentlich auf einem politischen Markt beschlossen. Zur Beantwortung der Frage, welche Sektoren einen Importschutz durchsetzen, liefert die Handelstheorie Hinweise. Zentral sind dabei die unterschiedlichen Annahmen hinsichtlich des sektoralen Mobilitätsgrades der Produktionsfaktoren. Das Specific-Factors-Modell (Jones/ Samuelson 1971) verbindet die beiden Extremstandpunkte vollkommener Mobilität bzw. Immobilität: Es unterstellt, daß ein Produktionsfaktor vollständig mobil ist, während alle anderen kurz- bis mittelfristig an den jeweiligen Wirtschaftszweig gebunden (‘spezifisch’) sind. Daraus folgt, daß sich die Interessen der Eigentümer der immobilen Produktionsfaktoren nach Sektoren ausrichten, während die Interessen der Eigentümer des mobilen Faktors faktorgebunden sind. Im Unterschied zum Heckscher-Ohlin-Modell kommt man zum Ergebnis, daß bei Handelsöffnung die Produktionsfaktoren des importkonkurrierenden Sektors verlieren werden, die kurzfristig immobil sind. Ähnlich wie der bereichsgebundene Kapitalbestand benötigt auch der Faktor Arbeit Zeit, um auf die Konkurrenzveränderungen zu reagieren. So ist die Funktionsfähigkeit des Arbeitsmarktes beispielsweise durch Lohnstarrheiten oder regionale bzw. sektorale Wanderungsbarrieren eingeschränkt. "Thus, the reason why workers and capitalists of the same sector demand protection against import-competition is the fact, that both factors fear a loss of rents.

Führt eine Handelsliberalisierung aufgrund der mangelnden Flexibilität und anderen Rigiditäten auf dem Arbeitsmarkt zu einem Anstieg der Arbeitslosigkeit, so entstehen hohe volkswirtschaftliche Kosten (vgl. auch Kap. 6.2 und 6.3). Vor allem bei einer Marktöffnung zu relativ arbeitsreichen Ländern dürften diese Kosten eine zusätzliche Motivation für die EU-Politik darstellen, die betroffenen Sektoren zu schützen.

Die EU schützt eine Vielzahl ihrer Sektoren bzw. handelbaren Güter vor ausländischer Konkurrenz. Dabei ist der jeweilige Importschutz unterschiedlich intensiv. Wie in Abschnitt 3.2.1 deutlich wurde, konzentriert sich die Anwendung der verschiedenen handelspolitischen Instrumente der EU auf bestimmte Warengruppen.

Abb. 3b: Durchschnittliche warenbezogene Einfuhrzölle der EU, 1990

Quelle: DIW 1992, S.311

Abb. 3b veranschaulicht die durchschnittlichen Einfuhrzölle der Union. Am höchsten liegen sie - neben den hier nicht aufgeführten landwirtschaftlichen Produkten - bei Textil-, Bekleidungs- und Schuherzeugnissen, gefolgt von Chemie, Papier und Kraftfahrzeugen. Nach einer Untersuchung des Gatt (1993) sind auch andere Maßnahmen wie Einfuhrquoten (mit abnehmender Tendenz), freiwillige Exportbeschränkungen der Handelspartner oder Antidumping-Verfahren in diesen Warenbereichen relativ häufig.

In der Literatur wird in diesem Zusammenhang auch von sensiblen Produkten gesprochen (vgl. auch 3.2.2). Sensibilität kennzeichnet ein besonderes Schutzbedürfnis, daß diesen Erzeugnissen von Seiten der Politik zugesprochen wird. Offensichtlich sind sensible Produkte in stärkerem Maße anfällig gegenüber ausländischer Konkurrenz. Auch in den verschiedenen Präferenzabkommen der EU, in denen der Begriff hauptsächlich verwendet wird, sind diese Produkte von einer Liberalisierung zumeist ausgenommen.

Als weitere Charakteristika sensibler Produkte werden angeführt:

Tab. 3c: Warenbezogene Einfuhrquoten der EU, 1993 (v.H.)

Mineralische Stoffe

14,5

Chemie

6,3

Kunststoffe

2,9

Häute, Reiseartikel

1,2

Holz, Kork, Waren davon

0,8

Papier, Pappe

4,4

Textilien

8,6

Schuhe, Kopfbedeckungen

1,2

Steine, Keramik, Glas

0,8

Perlen, Edelmetalle

4,4

Unedle Metalle, Waren davon

5,7

Maschinen, Elektrotechnik

23,4

Fahrzeuge

8,2

Feinmechanik, Optik

4,2

Waffen, Munition

0,1

Möbel, Spielzeug

2,7

Kunstgegenstände

1,2

Quelle: Eurostat 1994, geordnet entsprechend den Kapiteln der VO 2886/89 der Europ. Kommission

Die wichtigsten Einfuhrquoten sind in Tab. 3c festgehalten. Die am stärksten geschützten Warengruppen weisen auch hohe Importanteile auf, jedoch kann ein eindeutiger Zusammenhang nur in einigen Fällen bestätigt werden.

Vor diesem Hintergrund wird im folgenden die in den Europaabkommen vereinbarte Liberalisierungspolitik der EU gegenüber den Visegrádstaaten analysiert. Nach der Untersuchung der zunächst noch fortbestehenden sektoralen Zölle und Mengenkontingente (3.3.2) steht die Begründung und Kritik situationsspezifischer Instrumente im Vordergrund (3.3.3). Schließlich wird die Bedeutung der Ursprungsregelungen in Protokoll 4 der Europaabkommen geprüft (3.3.4).

 

 

3.3.2 Verbleibende sektorale Zölle und Mengenbeschränkungen gegenüber Mittelosteuropa

In Abschnitt 3.1 wurde herausgestellt, daß die EU den Handel mit den Visegrádstaaten kurzfristig liberalisieren will, um deren Transformationsprozeß zu unterstützen. Demgegenüber behaupten viele Kritiker der Europaabkommen, daß die Union Importe aus Mittelosteuropa trotz der versprochenen Gütermarktliberalisierung weiterhin bewußt diskriminiere. Zölle und Mengenbeschränkungen würden genau dort nicht sofort aufgehoben, wo die ehemaligen Staatshandelsländer Handelsvorteile aufweisen.

 

a. Die wichtigsten Ausfuhrprodukte der Visegrádstaaten

Um den Transformationsökonomien die Chance zu eröffnen, über eine Steigerung der Exporte ihre Produktionstätigkeit wiederzubeleben, mußte die EU von ihrer restriktiven Handelspolitik Abstand nehmen, die sie bis 1989 gegenüber Staatshandelsländern praktiziert hatte.

Die bestehenden Handelsbeschränkungen waren so umfassend und so schnell wie möglich aufzuheben, insbesondere in den Produktionszweigen, in denen die Visegrádstaaten zur Zeit Wettbewerbsvorteile haben.

Tab. 3d: Export- und relative Exportanteile Mittelosteuropas in die EU, 1993

Exportanteile

Relative Exportanteile

Landwirtschaftliche Erzeugnisse

10,4

1,2

Mineralische Stoffe

7,0

1,9

- Schwefel,Steine,Erden, Zement

2,1

8,3

- Mineral. Brennstoffe und Öle

4,6

1,1

Chemie

4,9

0,4

Kunststoffe

4,2

1,2

Häute, Reiseartikel

1,4

1,3

Holz, Kork, Waren davon

4,1

8,6

Papier, Pappe

1,8

0,8

Textilien

16,6

2,8

Schuhe, Kopfbedeckungen

2,6

2,4

Steine, Keramik, Glas

3,3

1,7

Perlen, Edelmetalle

0,4

0,1

Unedle Metalle, Waren davon

14,3

1,8

- Eisen und Stahl

4,5

2,3

- Waren aus Eisen und Stahl

4,9

2,4

- Kupfer und Waren daraus

2,4

4,0

Maschinen, Elektrotechnik

13,1

0,4

- Maschinen

6,3

0,3

- Elektrotechn. Erzeugnisse

6,5

0,7

Fahrzeuge

8,4

0,6

- KFZ, Krafträder, Fahrräder u.a.

6,1

0,6

Feinmechanik, Optik

0,8

0,2

Waffen, Munition

0,1

0,3

Möbel, Spielzeug

6,3

2,7

Kunstgegenstände

0,3

0,6

Summe

100,0

Quelle: Nach Daten von EUROSTAT 1994, geordnet entsprechend den Kapiteln der VO 2886/89 der Europäische Kommission

Tab. 3d gibt Aufschluß über die wichtigsten Exportgüter Mittelosteuropas in die EU. Das Jahr 1993 wurde gewählt, da die EU seinerzeit bereits eine Vielzahl der Handelsbeschränkungen aufgehoben hatte und somit protektionsbedingte Verzerrungen der Exportstrukturen geringer als in den Vorjahren gewesen sein dürften.

Ausführlich werden die waren(gruppen)spezifischen Exporte der Visegrádstaaten in Kapitel 4 analysiert. Hier geht es zunächst darum, die Warengruppen herauszustellen, bei denen Mittelosteuropa die höchsten Ausfuhranteile verzeichnete. Nach der Klassifizierung der Tabelle konzentrierten sich die Exporte vor allem auf Erzeugnisse der Warengruppen Textilien, Eisen und Stahl, Maschinenbau und Elektrotechnik, Landwirtschafts, Fahrzeuge sowie Mineralische Stoffe. Es ist zu vermuten, daß die Exporte landwirtschaftlicher Erzeugnisse noch höher gewesen wären, wenn die EU ihren Agrarsektor weniger stark reguliert hätte.

Es fällt auf, daß diese Warengruppen sämtlich in den Anhängen der Europaabkommen enthalten sind, also von einer sofortigen Handelsöffnung seitens der EU ausgenommen wurden. Dabei ist ein positives Verhältnis von Exportanteilen Mittelosteuropas und dem Schutzniveau der Verträge festzustellen: Textilien, Eisen-, Stahl- und Kohleerzeugnisse waren die wichtigsten Ausfuhrprodukte der vier Länder und hatten die längsten Liberalisierungsfristen.

 

b. Kritik an den kurzfristig fortbestehenden Handelsbeschränkungen

Der Handelsschutz in den genannten Sektoren ist für die mittelosteuropäischen Länder schwerwiegend. Es ist zu vermuten, daß die Ausfuhren dieser Warengruppen in den vergangenen Jahren höher gewesen wären, wenn die Union den Handel nicht beschränkt hätte. Auch für die gesamtwirtschaftliche Wertschöpfung der ehemaligen Staatshandelsländer sind diese Produktionszweige von großer Bedeutung: Allein die Textil-, Kohle-, Stahl- und Landwirtschaftssektoren produzierten 1989 knapp 30% der nationalen Volkseinkommen und beschäftigten zwischen 30 und 35% der Arbeitskräfte des gewerblichen Bereichs.

Hauptproblem des sektoralen Handelsschutzes der EU war - und ist heute noch - die in den vier Ländern relativ geringe Preiselastizität des Angebots. Nachdem die bisherigen Absatzmärkte in Osteuropa nahezu völlig weggefallen waren, mußten die produzierten Mengen an anderen Orten abgesetzt werden. Die Märkte der Union stellten dabei faktisch die einzige Alternative dar. Aufgrund der vorerst noch beschränkten Angebotselastizität waren die Visegrádstaaten aber nicht in der Lage, auf Zölle und Mengenbeschränkungen kurzfristig mit einer Diversifikation ihrer Exportbasis zu reagieren.

Die Ankerfunktion, die den handelspolitischen Zugeständnissen der EU zugeschrieben wird (s.o.), muß vor allem an dieser Problematik ansetzen: Die große Bedeutung bestimmter Warengruppen für die vier Volkswirtschaften (1) und die kurzfristige Unmöglichkeit, weder andere Produkte herzustellen bzw. abzusetzen (2) noch auf andere Märkte ausweichen zu können (3), unterstreicht die Abhängigkeit der mittelosteuropäischen Länder von der Handelspolitik der EU. Der hohe Beschäftigtenanteil im Bereich der hervorgehobenen Warengruppen ist ein weiterer Beleg für die Bedeutung, die einer raschen Gütermarktöffnung zukommt. Die vertraglichen Vereinbarungen der Union, genau in diesen Sektoren vorerst noch Handelsbeschränkungen beibehalten zu können, erscheint damit auf den ersten Blick als deutlicher Widerspruch zu den Bekundungen des Europäischen Rates, mit einer raschen Marktöffnung die Transformation Mittelosteuropas unterstützen zu wollen.

Die verbleibenden Zölle und Mengenbeschränkungen blieben, trotz des in den Abkommen geregelten schrittweisen Abbaus, in den ersten Jahren noch beachtlich hoch. Problematisch erscheinen vor allem die Liberalisierungsregelungen in den Bereichen Textilien und Bekleidung sowie der landwirtschaftlichen Erzeugnisse. In beiden Fällen konnte die EU keine bindenden Zusagen über den zeitlich gestaffelten Liberalisierungsverlauf geben.

Im Textil- und Bekleidungssektor müßte sich am ehesten beweisen, wie ernsthaft die EU eine rasche Öffnung ihrer Märkte tatsächlich in Angriff nimmt. Hier liegen die höchsten und zudem steigende Ausfuhrquoten der mittelosteuropäischen Länder. Kritiker der Abkommen unterstellen der EU aus mehreren Gründen eine mangelnde Liberalisierungsbereitschaft: Erstens habe man sich zu keinem bindenden Liberalisierungsfahrplan verpflichtet, zweitens blieben hier neben den Zöllen auch die mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen zunächst bestehen, und drittens gewähre man einigen Entwicklungsländern, wie beispielsweise Indien und Brasilien, günstigere Marktzutrittsbedingungen als den mittelosteuropäischen Reformstaaten. Vor allem die bis mindestens 1997 weiterbestehenden Mengenbeschränkungen haben für Mittelosteuropa ungünstige Wirkung. Werden Mengenbeschränkungen beibehalten, so haben weitere Zollsenkungen vergleichsweise geringe Wirkungen. Zudem sind sie nicht durch eine Senkung der Preise zu umgehen. So sind die Visegrádstaaten bei der Ausfuhr von Textil- und Bekleidungswaren in noch stärkerem Maße von den Zugeständnissen der EU abhängig.

Deutliche Kritik an der Liberalisierungspolitik der EU besteht ferner im Agrarsektor. Die Zugeständnisse der Union sind hier, gemessen an den hohen Handelsbeschränkungen vor 1989, relativ gering. Die Visegrádstaaten sind aufgrund der für sie großen gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Landwirtschaft besonders auf den Export in die westlichen Länder angewiesen. Die umfangreichen Regulierungen des Agrarsektors in der EU führten in der Vergangenheit teilweise dazu, daß die Reformländer sogar zu Nettoempfängern landwirtschaftlicher Produkte aus der Union wurden. Vielfach wird argumentiert, daß eine Einbeziehung der Vertragspartner in den freien landwirtschaftlichen Güterverkehr nur möglich sei, wenn die Agrarpolitik der Union grundlegend reformiert werde.

 

c. Relativierung der Kritik

Bei näherer Betrachtung sind die Vorwürfe gegenüber den vertraglichen Zugeständnissen der EU zu relativieren. Insbesondere der Einwand, man diskriminiere durch die verbleibenden sektoralen Handelsbeschränkungen gezielt Ausfuhren Mittelosteuropas, kann in dieser Form keinen Bestand haben. Dafür lassen sich mehrere Argumente anführen:

(1) In den Abschnitten 3.2.1 und 3.3.1 wurde der allgemeine sektorale bzw. warenbezogene Importschutz der EU vorgestellt. Die handelspolitischen Instrumente der Union konzentrieren sich demnach auf Sektoren, die der EU aus verschiedenen Gründen besonders schutzwürdig erscheinen. Bei der Bewertung des Handelsschutzes gegenüber den Visegrádstaaten ist dies zu berücksichtigen. Die Reformländer verzeichneten genau in den Warengruppen höhere Ausfuhranteile, die von der EU allgemein als sensibel und damit schutzbedürftig eingestuft werden. Der sektorale Importschutz in den Europaabkommen ist somit die Fortsetzung der allgemeinen EU-Handelspolitik. Während Kritik an einem übermäßigen Schutz solcher Sektoren berechtigt sein mag, ist die Schlußfolgerung einer gezielten Diskriminierung mittelosteuropäischer Produkte weniger begründet.

(2) Die 2. Spalte in Tab. 3d (Relative Exportanteile) enthält Maßzahlen, die Aufschluß über die relative Bedeutung der mittelosteuropäischen Ausfuhren für die EU geben. Sie berechnen die Ausfuhranteile Mittelosteuropas in den verschiedenen Warengruppen im Verhältnis zu den entsprechenden Gesamteinfuhranteilen der EU. Werte höher als 1 deuten auf eine größere Relevanz der EU-Einfuhren aus Mittelosteuropa im Vergleich zu anderen Handelspartnern hin. Demzufolge hat sich die Bedeutung der einzelnen warenbezogenen Ausfuhranteile Mittelosteuropas für die EU verschoben. Hier wiesen die Visegrádstaaten hohe Ausfuhranteile in den Bereichen Steine und Erden, Holz und Kork sowie Kupfererzeugnisse auf. Demgegenüber nahmen die Eisen-, Stahl-, Kohle- und Textilerzeugnisse - trotz der im Jahr 1993 bereits vollzogenen Handelserleichterungen - bei weitem nicht mehr die Position ein, wie sie bei der Betrachtung der ungewichteten Ausfuhranteile deutlich wird.

Diese Analyse negiert zwar nicht grundsätzlich den für die Visegrádstaaten ungünstigen Importschutz. Sie relativiert aber ebenfalls den Vorwurf einer gezielten Diskriminierung, da hier die Rangfolge der warenbezogenen Ausfuhranteile Mittelosteuropas nicht mehr positiv mit der Höhe der jeweiligen Importbeschränkungen zusammenhängt. So wurden Produkte der Branchen Steine, Erden oder Holz (mit den höchsten Indexzahlen) zwar geschützt, jedoch früher liberalisiert als der allgemein problematische Textilsektor.

(3) Bisher betrafen die Aussagen die geschützten Produktgruppen auf einer relativ aggregierten Ebene. Differenziert man die Untersuchung deutlicher nach den in den Anhängen der Europaabkommen explizit aufgeführten Einzelwaren und gewichtet sie mit den jeweiligen Ausfuhren der Visegrádstaaten, so scheinen die noch bestehenden Zölle der EU weniger einschränkend zu sein.

Tab.3e: Effektive Zollbelastung der vorübergehend geschützten Warengruppen nach Inkrafttreten der Europaabkommen (1992)

 

PL

CR+SR

H

Warengruppe

Anteil1

Zoll2

Anteil1

Zoll2

Anteil1

Zoll2

   

MFN3

vertragl.

 

MFN3

vertragl.

 

MFN3

vertragl.

Grunderzeugnisse

                 

Anhang IIa

0,3

7,5

3,7

0,8

4,5

2,2

0,2

5,0

2,5

Anhang IIb

0,7

3,7

3,0

0,0

6,2

5,0

0,2

6,0

4,8

Sensible Produkte
Anhang III

23,3

7,9

4,2

26,2

8,8

5,4

19,9

8,8

4,9

Textilien (Protok.1)

18,8

13,3

9,5

12,9

12,1

8,7

21,3

12,5

9,0

EGKS (Protok.2)

                 

Kohle

7,2

3,4

3,4

2,4

1,3

1,3

0,0

0,5

0,5

Stahl

4,9

3,2

2,6

8,2

4,0

3,2

3,7

3,4

2,8

Übrige Industrie-
güter

44,8

3,6

0,0

49,5

5,1

0,0

54,6

5,1

0,0

Insgesamt

100

6,4

3,2

100

6,8

2,8

100

7,4

3,0

1) An den Industriegüterlieferungen des jeweiligen Landes in die EU 2) Gewichtet mit den Einfuhren aus dem jeweiligen Land 3) Meistbegünstigungszölle (Most Favoured Nation)

Quelle: DIW 1993, S.322

Tab. 3e faßt sämtliche Einzelwaren aus den Anhängen und Protokollen der Europaabkommen zusammen und berechnet ihren Anteil an den jeweiligen Gesamtausfuhren der Länder in die EU (Spalte 1). Die zweite Spalte erfaßt die Zollsätze, die die EU auf Importe im Rahmen des Gatt üblicherweise veranschlagt (MFN). Entsprechend der Zollerleichterungen der Europaabkommen beinhaltet die dritte Spalte die ermäßigten Zölle gegenüber den Visegrádstaaten im Jahr 1992. Es wird deutlich, daß die Reduktion der Handelsschranken bereits im ersten Jahr erheblich war; zwischen 45 und 55% aller Industriegüter erlangten sofort freien Zugang zu den Märkten der EU.

Zusammenfassend ist festzuhalten, daß die sektoralen Zölle und Mengenbeschränkungen die mittelosteuropäischen Länder in für sie relativ wichtigen Produktionsbereichen treffen. Vor allem die verbleibenden Handelshemmnisse im Landwirtschafts- und Textilsektor dürften die Handelsströme deutlich beeinflußt haben und heute noch beeinflussen. Eine Liberalisierung des Handels gerade in sensiblen Produktionssektoren ist für die Visegrádstaaten von maßgeblicher Bedeutung.

In Anbetracht der allgemeinen Handelspolitik der EU sollte das Augenmerk allerdings nicht ausschließlich auf die verbleibenden Handelsrestriktionen gerichtet werden. Auch im Bereich sensibler Warengruppen, der von Seiten der EU relativ stark geschützt wird, hat man in den Europaabkommen und Kopenhagener Beschlüssen umfangreiche Liberalisierungen vereinbart. So waren Anfang 1995 die Grunderzeugnisse aus den Anhängen IIa und IIb sowie die Erzeugnisse des III. Anhangs bereits frei handelbar; seit Anfang 1996 sind nur noch die EU-Einfuhren der Landwirtschafts- und der Textilerzeugnisse beschränkt.

Die Liberalisierungspolitik bezüglich der Zölle und Mengenbeschränkungen im Rahmen der Standardprotektion widerspricht somit nicht den Bekundungen der EU-Institutionen, den Marktzutritt für die Produkte der Vertragspartner im allgemeinen zu erleichtern. Jedoch sind die Anforderungen an die Liberalisierungsgeschwindigkeit besonders hoch; zur Stabilisierung ihres Transformationsprozesses sind die ehemaligen Staatshandelsländer vor allem kurzfristig auf einen freien Zugang zu den Märkten ihrer westlichen Nachbarn angewiesen.

 

 

3.3.3 Situationsbedingte Schutzmaßnahmen: Das Beispiel der
Antidumping-Politik

Neben dem Abbau der regulären Zölle und Mengenbeschränkungen führen die Europaabkommen weiterhin situationsbedingte Schutzmaßnahmen auf. Im Vergleich zur Standardprotektion hängt der Einsatz situationsbedingter Maßnahmen vom konkreten Verhalten der exportierenden bzw. importkonkurrierenden Industrie ab. Sie kommen zum Einsatz, wenn dieses Verhalten bestimmte, von den Vertragspartnern zuvor definierte, Bedingungen erfüllt. Daneben lassen sie sich durch zwei grundlegende Gemeinsamkeiten charakterisieren: "A common element, however, is that the domestic industry producing a like product is injured in some way. Another common element is that the relevant GATT articles allow much scope for interpretation and hostile application.

Situationsbedingte Maßnahmen verdienen eine erhöhte Aufmerksamkeit, da sie in der handelspolitischen Praxis an Bedeutung gewinnen. Zum einen werden Zölle und Mengenbeschränkungen im Rahmen der Standardprotektion im Zeitverlauf vergleichsweise unwichtiger: In den Verhandlungen des GATT (Uruguay-Runde 1994) wurden sukzessive Zollerleichterungen sowie der Abbau von Mengenquoten vorgesehen. Zum anderen erlauben situationsbedingte Instrumente dem Anwender, in Anbetracht der immer komplexer werdenden Handelsbeziehungen selektiv in bezug auf Produkte, Unternehmen oder Regionen vorzugehen. Sie werden gleichsam als ein Mittel zur Feinsteuerung des Güterstroms in relativ eng definierten Produktgruppen angesehen.

So enthalten auch die Europaabkommen mehrere Regelungen in bezug auf situationsbedingte Eingriffsmöglichkeiten. Dazu zählen insbesondere Art. 28 (Schutz junger Industrien von Seiten MOE’s), Art. 29 (Antidumping-Vorkehrungen), Art. 30 (Sicherheitsklausel) und Art. 62 EA (Vorkehrungen für den Fall staatlicher Beihilfen).

Die Auseinandersetzung über Inhalt und Sinnhaftigkeit solcher handelspolitischer Eingriffe, die sich auf einen längeren Zeitraum erstrecken können, wird kontrovers geführt. Gerade in bezug auf Mittelosteuropa überwiegen kritische Stimmen, die eine nicht gerechtfertigte Aushöhlung der vereinbarten Handelsliberalisierungen der Europaabkommen befürchten.

Hauptvorwurf ist die mögliche Willkür beim Einsatz situationsbedingter Maßnahmen. Wird ein erhöhter Wettbewerbsdruck für die heimische Industrie vermutet, so erlaubten die Vereinbarungen der Europaabkommen erneute Eingriffe, die sich einer objektiven Nachprüfung weitgehend entzögen. Allein die Möglichkeit ihres Einsatzes könnte trotz der Zusicherung einer festvereinbarten Handelsliberalisierung die zugesagte Ankerfunktion der Abkommen für die Transformationsländer in Frage stellen.

Wegen ihrer selektiven Einsetzbarkeit unterliegt die situationsbedingte Protektion der Gefahr, spezifisch gegen mittelosteuropäische Industrien oder Unternehmen vorzugehen, die aufgrund ihrer Wettbewerbsfähigkeit einige EU-Produzenten in Bedrängnis bringen könnten. So wäre die Wirkung eines allgemeinen Abbaus von Zöllen und Quoten gering, wenn situationsbedingte Maßnahmen der EU gezielt gegen wettbewerbsfähige Sektoren (s.o.) eingesetzt würden. Solche Vorwürfe beherrschen die aktuelle Kritik im Zusammenhang mit der Mittelosteuropa-Politik der Europäischen Union.

Im Mittelpunkt der theoretischen Diskussion und auch der praktischen Anwendung stehen die Maßnahmen, die im Fall von Dumpingstrategien der Handelspartner ergriffen werden. Das Antidumping-Instrument (Art. 29 EA) fällt unter die Kategorie einseitiger Schutzmaßnahmen, die zur Abwehr unfairer Handelspraktiken der Handelspartner eingesetzt werden können; es hat somit einen originär wettbewerbspolitischen Charakter. Die EU nutzt - ähnlich wie die USA - Antidumping-Maßnahmen verstärkt. Insbesondere gegenüber den ehemaligen Staatshandelsländern nahm dieses Instrument einen relativ hohen Stellenwert ein.

Aus diesen Gründen steht die kritische Auseinandersetzung mit den Antidumping-Regelungen der Europaverträge nachfolgend im Vordergrund. Neben ihrer Begründung geht es darum, ihre besondere Bedeutung für den Transformationsprozeß der Visegrádstaaten hervorzuheben und zu analysieren, inwieweit sie die von der EU versprochene Öffnung der Märkte in Frage stellen.

 

a. Die Antidumping-Regelungen der Europaabkommen

Art. 29 der Europaabkommen erlaubt der EU (bzw. Mittelosteuropa), auf Grundlage der Vereinbarungen des Gatt Maßnahmen gegenüber Dumpingpraktiken eines Vertragspartners zu ergreifen. Dumping liegt nach Auffassung der EU und des Gatt  dann vor, wenn der Ausfuhrpreis einer Ware "nach der Gemeinschaft niedriger ist als der Normalwert der gleichartigen Ware" . Zur Ermittlung des Normalwertes bedient sich die Kommission unterschiedlicher Methoden. Im Fall von Dumping muß der Preis niedriger sein als im Erzeugerland, in einem vergleichbaren Drittland oder niedriger als ein errechneter Wert, der sich aus unterschiedlichen Kostenkomponenten plus einem angemessenen Gewinn zusammensetzt.

Eine weitere Bedingung für die Einleitung eines Antidumping-Verfahrens ist die nachgewiesene Schädigung eines einheimischen Industriezweiges. Dumping-Importe dürfen weder einen bestehenden Wirtschaftssektor in der EU bedrohen noch die Errichtung eines Wirtschaftssektors behindern. Schließlich muß ein Gemeinschaftsinteresse am Einsatz des Antidumping-Instruments vorliegen. Zur Ermittlung des Gemeinschaftsinteresses ist zwischen den Interessen der Konsumenten bzw. der nachgelagerten Industrien und denen des geschädigten Industriezweiges abzuwägen.

Im Rahmen ihrer Politik gegenüber Mittelosteuropa wurde in den Europaabkommen vereinbart, daß bei Einleitung eines Untersuchungsverfahrens der Assoziationsrat einzuschalten ist. Wird hier nach 30 Tagen keine für beide Seiten akzeptable Lösung gefunden, so können die Union bzw. die Visegrádstaaten geeignete Antidumping-Maßnahmen treffen (Art. 33 (3b) EA).

Den Vertragsparteien erschien die explizite Aufnahme einer Antidumping-Regelung in die Europaabkommen erforderlich. Innerhalb der Europäischen Union wird der faire Wettbewerb durch eine Reihe von Gesetzen geschützt. Die Harmonisierungspolitik und die Einrichtung europaweiter Wettbewerbsinstitutionen im Rahmen des Binnenmarktprogramms sollte ein wirksames Instrumentarium zur Bekämpfung unfairer zwischenstaatlicher Handelspraktiken zur Verfügung stellen. Da ein solches Instrumentarium bis zur Rechtsangleichung von EU und den Visegrádstaaten vorerst noch fehlt, soll mit Hilfe einer Antidumping-Klausel verhindert werden, daß heimische Industrien durch eine unfaire Preispolitik der Handelspartner geschädigt werden. Für die EU stellt Art. 29 EA bei zunehmender Öffnung ihrer Märkte somit ein notwendiges Eingriffsinstrument und ein Spiegelbild der internen Wettbewerbspolitik dar.

Problematisch ist für die Union vor allem, daß sich die mittelosteuropäischen Länder im Übergang von einer Plan- zu einer Marktwirtschaft befinden. Die noch deutlich verzerrten Preis- und Kostenstrukturen der Produzenten und die erst zum Teil privatisierten Unternehmen erschweren eine Beurteilung, inwieweit Exporteure sich unfairer Handelspraktiken bedienen. Als Zeichen ihres Entgegenkommens gegenüber den Reformstaaten hebt die Europäische Kommission (1994) hervor, daß sie dennoch bei der Berechnung des Normalwertes nicht mehr die gegenüber Staatshandelsländern geltenden, sondern bereits marktwirtschaftliche Kriterien anwende. "Daher unterliegen die MOE (-Länder) nicht mehr Artikel 2.5 der grundlegenden Dumping-Verordnung, sondern Artikel 2.3, der sich auf alle Länder mit marktwirtschaftlicher Ordnung erstreckt. Sie erfahren also die gleiche Behandlung wie alle anderen Handelspartner mit Ausnahme der Mitglieder des Europäischen Wirtschaftsraumes.

 

b. Kritik an Antidumping-Verfahren im allgemeinen

Während in der Lehrbuchmeinung bezüglich der Beurteilung von Zöllen und Mengenbeschränkungen im Rahmen der Standardprotektion weitgehende Einigkeit besteht (vgl. 3.3.1), ist die Diskussion um die Antidumping-Politik umstritten.

Beim Verbleib einer Antidumping-Klausel in den Europaabkommen sollen hier zwei Kritikebenen unterschieden werden. Der erste Teil der Untersuchung setzt sich mit Dumping als unfairem Verhalten sowie dem Versuch, seine Wirkung durch adäquate Gegenmaßnahmen zu beseitigen, auseinander. Die zweite Analyse befaßt sich mit den speziellen Wirkungsmöglichkeiten einer Antidumping-Klausel auf die Transformationsländer Mittelosteuropas (Punkt d.).

Der Hauptvorwurf gegenüber einer Antidumping-Politik richtet sich auf deren mangelnde objektive Grundlagen, die den zuständigen Organen die Möglichkeit zu willkürlichen Markteingriffen eröffnen. Diese Willkür läßt sich an verschiedenen Punkten festmachen:

(1) Unklarheit über den unfairen und schädlichen Charakter von Dumping. Grundlegende Voraussetzung für die Ergreifung von Antidumping-Maßnahmen seitens der EU ist eine durch die Preisunterbietung induzierte Schädigung des heimischen Wirtschaftszweiges. Je nach Wettbewerbsauffassung läßt sich dieser Indikator unterschiedlich auslegen. Marktanteilsverluste einzelner heimischer Industriezweige können als natürliche Folge des internationalen Wettbewerbs erklärt werden. Handelsgewinne werden nach den Vertretern des Freihandelsprinzips durch eine Spezialisierung der beteiligten Länder gemäß ihren komparativen Kostenvorteilen erreicht.

Darüber, ob Dumping als Wettbewerbsstrategie einzelner Unternehmen als unfair eingestuft werden kann, gehen die Meinungen auseinander. Eine internationale Preisdiskriminierung mag als legitimes Instrument eines Unternehmens angesehen werden, das Ausdruck seines Absatzverhaltens und unternehmerisch rationalen Kalküls ist. In diesem Fall wären Marktanteilsverluste einzelner Industriezweige natürlicher Ausfluß eines funktionierenden internationalen Wettbewerbs.

Die fehlende objektive Grundlage, Dumping als unfairen bzw. schädigenden Tatbestand einordnen zu können, eröffnet somit der Politik willkürliche Festlegungsmöglichkeiten. Weitgehende Einigkeit besteht allerdings über die Nachteile des sogenannten räuberischen oder ruinösen Dumping: Die systematische Niedrigpreisstrategie mit der Absicht einer Verdrängung heimischer Produzenten ist mit negativen Wohlfahrtseffekten verbunden und kann somit als eindeutig wettbewerbsschädigend eingestuft werden.

(2) Unterstellung unlauterer Absichten. Eine gezielte Verdrängungsabsicht oder die Prognose, daß das dumpende Unternehmen nach Eroberung einer marktbeherrschenden Stellung die Preise wieder anheben will, sind schwer nachprüfbar. Die Politik ist hier auf Vermutungen angewiesen. Eine derartige Unterstellung ist - da Nachweise kaum zu erbringen sind - ordnungspolitisch äußerst problematisch.

(3) Ermessensspielraum bei der empirischen Feststellung. Dumpingpraktiken müssen ausländischen Unternehmen nachgewiesen werden. Die EU bedient sich verschiedener Methoden, um die jeweilige Dumpingspanne zu ermitteln und eine Schädigung heimischer Produzenten festzustellen. Entscheidendes Merkmal ist der ‘Normalwert’ einer eingeführten Ware (s.o.). Sowohl die Berechnung der inländischen Selbstkosten durch die Europäische Kommission als auch der Vergleich mit den äquivalenten Preisen, die für das Produkt in einem Drittland gezahlt werden, eröffnet den zuständigen Behörden einen großen Ermessensspielraum. Veränderungen der Berechnungsmethoden oder die Wahl anderer Vergleichsländer erlauben einen willkürlichen Einsatz des Antidumping-Instruments. Auch der empirische Nachweis einer Schädigung der heimischen Industrie ist problematisch. Sie läßt sich rechnerisch kaum ermitteln.

(4) Prüfung des Gemeinschaftsinteresses. Eine weitere Voraussetzung zur Einleitung von Antidumping-Verfahren von Seiten der EU ist das Vorliegen eines Gemeinschaftsinteresses. Viele Autoren unterstellen den zuständigen Organen, einseitig die Interessen der heimischen Produzenten zu berücksichtigen. Eine gesamtwirtschaftliche Schädigung des Importlandes, wie sie von Vertretern einer restriktiven Politik offensichtlich vermutet wird, ist durch Dumping nicht sicher gegeben. Den sinkenden Gewinnen der importkonkurrierenden heimischen Industrie stehen Gewinne der Konsumenten und nachgelagerten Industrien gegenüber. Brander und Krugman (1983) weisen beispielsweise nach, daß Einfuhren zu Dumpingpreisen durchaus mit positiven gesamtwirtschaftlichen Effekten verbunden sein können. Trotzdem setzten sich die konkurrierenden heimischen Produzenten gegenüber den Konsumenten und nachgelagerten Industrien zumeist durch. Begründungen für die besondere Machtposition der Produzenten wurden in Abschnitt 3.3.1 dargelegt.

(5) Adäquanz der Maßnahmen. Kommt die EU schließlich zu dem Schluß, ein ausländisches Unternehmen habe gegen den fairen Wettbewerb verstoßen, so sollten die zu treffenden Maßnahmen dafür Sorge tragen, daß zukünftig ein solches Verhalten verhindert wird. Da die Ermittlung der Dumpingspannen einen großen Ermessensspielraum offenläßt, können auch die Maßnahmen in einem bestimmtem Rahmen frei gewählt werden. In der Literatur findet sich der Vorwurf, daß die Zölle und Preisverpflichtungen, die im Dumpingfall verhängt werden, häufig nicht ursachenadäquat seien und zudem die ökonomischen Wirkungen des ursprünglichen Regelverstoßes überträfen. Fragwürdig ist dabei vor allem, daß alle verletzenden Importe sanktioniert werden, obwohl Dumping meist nur einen Teil der Produkte betrifft.

An der vorgebrachten Kritik wird deutlich, daß ökonomisch rationale Kriterien für eine Antidumping-Politik nicht eindeutig gegeben sind, sie sich zumindest einer objektiven Kontrolle entziehen. Insbesondere die Einstufung von Dumping als unfairem Verhalten stößt auf Schwierigkeiten. Zwangsläufig sind beim Einsatz dieses handelspolitischen Instruments an mehreren Stellen Interpretationen notwendig, die der Politik einen großen Ermessensspielraum eröffnen. In Verbindung mit ihrer selektiven Einsetzbarkeit schaffen die Antidumping-Verfahren die Möglichkeit, sie situationsbezogen für eigene Ziele einzusetzen. So kann der ursprüngliche Sinn, die Antidumping-Politik gegenüber unfairen handels- bzw. wettbewerbspolitischen Strategien der Handelspartner anzuwenden, untergraben werden. In diesem Sinne wird der EU unterstellt, sie nutze Antidumping-Maßnahmen, um heimische Produzenten als Interessengruppen gezielt vor ausländischen Konkurrenten zu schützen. Die mangelnde Transparenz der festgelegten Verfahren unterstreiche den Vorwurf der Verquickung wirtschaftlicher und politischer Interessen.

Vor diesem Hintergrund ist die explizite Aufnahme einer Antidumping-Klausel in die Europaabkommen zu überprüfen. Obwohl die EU die Liberalisierung der Gütermärkte zusagt, behält sie in den Abkommen Regelungen bei, die jederzeit willkürliche handelspolitische Eingriffe erlauben. Gerade im Fall der Transformationsländer Mittelosteuropas kann der Einsatz der Antidumping-Maßnahmen besonders ungünstige Wirkungen entfalten. Darauf ist im folgenden näher einzugehen.

 

c. Antidumping-Verfahren der EU gegenüber Mittelosteuropa

Der Vorwurf an die EU lautet, daß sie trotz der zugesagten Öffnung ihrer Märkte und der Ausarbeitung eines detaillierten Liberalisierungsplans Antidumping-Maßnahmen dort zum Einsatz bringe, wo Mittelosteuropa Exportvorteile hat. Um den Vorwurf zu überprüfen, wird zunächst die empirische Evidenz der Antidumping-Politik gegenüber Mittelosteuropa analysiert.

Zum Einstieg seien zwei Zitate aus dem Handelsblatt und der Wirtschaftswoche im Jahr 1994 angeführt:

"Die EU-Kommission hat auf Antrag des Bundesverbandes der Deutschen Zementindustrie (BDZ) nach knapp zwei Jahren nun ein Antidumpingverfahren gegen die Einfuhr von Portlandzement aus Polen, Tschechien und der Slowakischen Republik eingeleitet. Der BDZ behauptet, in seinen Mitgliedsunternehmen (...) würde durch Billigimporte aus dem Osten schwerer wirtschaftlicher Schaden zugefügt und fordert daher von der EU Schutzmaßnahmen. Nach Angaben des BDZ haben sich die Zementimporte aus den drei Ländern von insgesamt 0,46 Mill. Tonnen im Jahr 1990 auf 4,81 Mill. Tonnen 1993 erhöht. (...) Die Preise des Ostzements liegen nach Angaben der Antragsteller bis zu 38% unter den nationalen. Dabei handele es sich um Dumping, denn die Preise der osteuropäischen Anbieter deckten nicht die tatsächlichen Produktionskosten. ‘Herstellung und Transport von Zement in Polen, Tschechien und der Slowakei werden massiv mit billiger Energie und niedrigen Löhnen subventioniert’, argumentiert Jürgen Lohse, BDZ-Präsident (...). Er zöge ein Gentleman-Agreement vor: Man könnte sich beispielsweise auf Exportlizenzen oder Minimalpreise einigen, so der Verbandssprecher. Eine solche Einigung hält man auch im Bundeswirtschaftsministerium für möglich." 

 

"Am härtesten kämpfen die Stahllobbyisten gegen den Import aus dem Osten. Zwar sicherte die EU den Reformstaaten zunächst einen schrittweisen Zollabbau zu. Doch als 1992 die tschechischen Stahlexporte stark kletterten, zogen die westeuropäischen Stahlkocher nach Brüssel und forderten Schutzmaßnahmen. Prompt verhängte Brüssel saftige Antidumping-Strafen, weil die Tschechen angeblich mit Schleuderpreisen auf den westeuropäischen Markt drängten. Schließlich einigten sich die Kontrahenten auf ein sogenanntes freiwilliges Selbstbeschränkungsabkommen. Penibel wurden für jede einzelne Stahlsorte feste Quoten ausgehandelt." 

Die beiden Beispiele verdeutlichen die Relevanz der EU-Antidumping-Politik gegenüber den Reformstaaten, auch nach Abschluß der Europaabkommen.

Tab. 3g: Sektorale Anteile der EU-Antidumping-Fälle, 1980-1990

%

EU gesamt

gegen MOE

Chemie

39

42

Stahl

7

4

Maschinen

9

7

Elektro

5

13

Konsumelektr.

5

0

Andere

35

34

Quelle: Schuknecht 1992, S.168

Vor 1989 stellten Antidumping-Maßnahmen das am meisten genutzte handelspolitische Instrument gegenüber Mittelosteuropa dar, daneben waren die
ehemaligen Staatshandelsländer die wichtigsten Adressaten der Antidumping-Politik der EU. Die Tabellen 3f und 3g veranschaulichen die relative Häufigkeit der Antidumping-Maßnahmen gegenüber den östlichen Nachbarn im Zeitraum von 1980-90.

Tab. 3f: Antidumping-Fälle der EU 1980-1990, Maßnahmen

 

Anzahl der Fälle

Zölle

Under-
takings

Verwor-
fen

EU gesamt

903

317

366

220

in Prozent

 

35%

41%

24%

gegen MOE

220

46

123

65

in Prozent

 

21%

56%

23%

Quelle: Nach Schuknecht 1992, S.168

Im Verlauf der 80er Jahre fielen 24% aller Antidumping-Fälle der EU auf Mittelosteuropa. Der Prozentsatz war damit wesentlich höher als der Exportanteil Mittelosteuropas an den Gesamtimporten der EU. Auffällig ist ferner ein überproportionaler Anteil an preislichen Verpflichtungen (Undertakings) als Ergebnis der Verfahren. Unterscheidet man die Betrachtung nach Sektoren (Tab. 3g), so zeigen sich die häufigsten Fälle im Chemiesektor. Aber auch Stahl und Maschinen sowie elektrotechnische Erzeugnisse waren besondere Zielgruppen der Antidumping-Verfahren.

Um einen Überblick über die aktuelle Situation zu vermitteln, veranschaulicht Tab. 3h die Antidumping-Zölle und Undertakings, die 1994 gegenüber den Visegrádstaaten in Kraft waren. Die insgesamt elf Maßnahmen konzentrierten sich nach wie vor auf chemische Produkte, ein Teil entfiel auf Stahlerzeugnisse. Seit Inkrafttreten der Europaabkommen wurden drei Antidumping-Verfahren abgeschlossen.

 

 

Tab. 3h: Gegen Mittelosteuropa verhängte Antidumping-Maßnahmen der EU, Stand Dezember 1993

PL

CR + SR

H

Synth.Korund 1991 (U)

Synth.Korund 1991 (U)

Synth.Korund 1991 (U)

Ferrosilicium 1992 (Z+U)

Methenamin 1990 (U)

Stahlrohre 1993 (Z+U)

Methenamin 1990 (U)

 

Harnstoff 1989 (U)

Stahlrohre 1993 (Z+U)

   

Siliciumcarbid 1986 (U)

   

Natriumcarbonat 1989 (Z)

   

U: Undertaking, Z: Antidumping-Zoll

Quelle: Europäische Kommission 1994, S.11

Nach Meinung der Europäischen Kommission (1994) fallen die Antidumping-Maßnahmen gegen Mittelosteuropa kaum mehr ins Gewicht. Nach ihrer Berechnung sind nur 0,32% der Gesamteinfuhren der EU aus den Visegrádstaaten betroffen.

An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, daß sowohl die aufgeführten Maßnahmen als auch der angeblich betroffene Importanteil zu einer Unterschätzung der Antidumping-Politik führt. Wie die obigen Zitate verdeutlicht haben, sind Zölle und Undertakings nicht die einzigen möglichen Folgen. Die Einleitung oder Androhung von Antidumping-Verfahren führen oftmals im Vorfeld zu Übereinkünften, die ebenfalls in einer Preiserhöhung oder Mengenbeschränkung der mittelosteuropäischen Exporte in die EU resultieren.

 

d. Kritik an einer Antidumping-Klausel in den Europaabkommen

Aus der empirischen Betrachtung wird deutlich, daß die Antidumping-Politik nach wie vor gegenüber Mittelosteuropa eingesetzt wird. Allerdings spielt sie bei weitem nicht mehr die Rolle, die sie vor 1989 besetzt hatte. Trotz der festgestellten Tendenz zum allgemein verstärkten Einsatz der Antidumping-Politik von Seiten der EU ist seit Abschluß der Europaabkommen gegenüber den Reformländern eine Zurückhaltung zu erkennen. Dennoch: Die ausdrückliche Aufnahme einer Antidumping-Klausel und vor allem ihr tatsächlicher Einsatz sind für Mittelosteuropa aus mehreren Gründen problematisch.

Wie schon angesprochen, ist die Qualifizierung von Niedrigpreisstrategien ausländischer Unternehmen als unfaires Verhalten schwierig. Insbesondere die qualitativ noch wettbewerbsschwachen Länder Mittelosteuropas sind auf den Preiswettbewerb angewiesen. Die durch den Wegfall der traditionellen Exportmärkte entstandenen Überschußkapazitäten müssen anderweitig abgebaut werden, um die Produktion aufrecht erhalten zu können. Aufgrund des vergleichsweise niedrigen Qualitätsstandards der osteuropäischen Produkte erscheint die Strategie, über Niedrigpreise auf die EU-Märkte vorzustoßen, sinnvoll. Genau diese exportnotwendige Strategie kann den Ländern durch den spezifischen Einsatz des Antidumping-Instruments unterbunden werden.

Aus diesem Grund erscheint auch die Unterstellung, die mittelosteuropäischen Unternehmen hätten unlautere Absichten, kritisch: Eine Verdrängung von EU-Produzenten durch Billigimporte aus den Visegrádstaaten setzt die Möglichkeit voraus, die Produkte längerfristig mit Verlusten verkaufen und sich dauerhaft gegen die marktmächtigen EU-Betriebe durchsetzen zu können. Vergleicht man beispielsweise die warenspezifischen Ausfuhren Mittelosteuropas im Verhältnis zu den Gesamteinfuhren der Union, so erscheint eine Verdrängung nur schwer nachvollziehbar.

Problematisch sind weiterhin die größtenteils unbekannten und noch verzerrten Preisstrukturen transformierender Volkswirtschaften. Sie machen es für die Behörden der Europäischen Union besonders schwer, die jeweiligen Dumpingspannen festzustellen. Daher wird bezweifelt, daß marktwirtschaftliche Berechnungsmethoden tatsächlich zum Einsatz kommen. So sei besonders im Fall von Übergangswirtschaften der Ermessensspielraum der Entscheidungsträger groß und ermögliche willkürliche Eingriffe.

Die warenspezifische Konzentration der Antidumping-Verfahren vor allem im Bereich von Chemie- und Stahlerzeugnissen erhärtet den Verdacht einer gezielten Handelsbehinderung: Die Antidumping-Maßnahmen beschränken Exporte Mittelosteuropas in Produktbereichen, in denen sie Handelsvorteile haben dürften (vgl. auch Tab. 3d). Zudem ist erkennbar, daß beide Warengruppen zu den im Rahmen der Standardprotektion geschützten Bereichen gehören (Anhang III und Protokoll 2 EA). Der situationsbedingte Handelsschutz liefert somit ein Beispiel dafür, wie ein zugesagter Abbau von Standardzöllen in geschützten Sektoren durch gezielte Maßnahmen unterlaufen werden kann. Die bisherige Vermutung, daß die EU auch in sensiblen Bereichen großzügig liberalisiere (vgl. 3.3.2), muß aus diesem Grund erneut geprüft werden.

Der planmäßige Abbau der warenbezogenen Standardprotektion auf der einen und das situationsbedingte Aufleben des Handelsschutzes in genau diesen Warengruppen erscheint auf der anderen Seite inkonsistent. Es ist zu vermuten, daß die politischen Machtkonstellationen innerhalb der EU und der Einfluß verschiedener Interessengruppen zu einer solchen Inkonsistenz beigetragen haben (vgl. auch 3.4).

Die Folgen für die Reformstaaten können vielfältig sein. Die Ergreifung von Antidumping-Maßnahmen seitens der EU setzt voraus, daß die heimische Industrie durch die Preisstrategie Mittelosteuropas geschädigt worden ist. Dies bedeutet umgekehrt, daß die Visegrádstaaten in diesen Warengruppen erfolgreich exportiert haben dürften. Durch Antidumping-Zölle oder Undertakings werden sie also in Bereichen beschnitten, die für die Aufrechterhaltung ihrer Produktion relevant sind. Die kurzfristig beschränkte Angebotselastizität und die Unmöglichkeit, auf andere Märkte auszuweichen (vgl. 3.3.2), belegen die für die Visegrádstaaten ungünstigen Wirkungen erneuter Handelsrestriktionen.

Problematischer noch sind die potentiellen Auswirkungen von Antidumping-Verfahren: "It would be naive to suppose that only exports that are actually subject to anti-dumping actions are affected by such actions."  Die Androhung von Antidumping-Maßnahmen führt bereits im Hintergrund zu Vereinbarungen, die Exporte der betroffenen Länder beschränken. Zudem mag allein die Existenz situationsbedingter Eingriffsmöglichkeiten der EU und die Bereitschaft der Behörden, sie anzuwenden, Wirkungen auf die Unternehmen haben: "They will rationally wish to reduce the probability that their products will become targets for anti-dumping action, or to increase the probability that if they do become targets, they will found not be dumped or not to have injured the import competing industry."  Das Damoklesschwert potentieller handelspolitischer Eingriffe könnte Mittelosteuropa dazu verleiten, seine Exporte in wettbewerbsfähigen Sektoren nur bedingt auszuweiten.

Ein situationsbedingter Einsatz handelspolitischer Schutzinstrumente schafft zudem Unsicherheit. Davon sind sowohl die kurz- und längerfristigen Planungen osteuropäischer Unternehmen betroffen als auch die Investitionsentscheidungen des Auslandes. Beides ist für die zukünftigen Wachstumsaussichten grundlegend.

Daraufhin ist die positive Einschätzung aus Abschnitt 3.3.2 zu überdenken: Wie ersichtlich wurde, ermöglicht die Vereinbarung der Antidumping-Klausel dem Anwender in verschiedener Hinsicht einen selektiven handelspolitischen Eingriff. Aufgrund der mangelnden Objektivität des Instruments eröffnet es einen großen Ermessensspielraum. Geht man davon aus, daß durch seine Anwendung das Export- und Investitionsverhalten der mittelosteuropäischen Unternehmen insgesamt beeinflußt wird, so läßt sich folgern, daß der Antidumping-Politik eine große Rolle bei der Erfüllung der den Europaabkommen zugesprochenen Ankerfunktion zukommt. Dem Versprechen, den Marktzugang für Mittelosteuropa zu erleichtern, kam man durch den Liberalisierungsplan im Bereich der Standardprotektion nach. Die explizite Vereinbarung einer Antidumping-Klausel sowie weiterer situationsbedingter Schutzregelungen in den Europaabkommen läßt diese Liberalisierung in einem anderen Licht erscheinen: Die Willkür des Instruments auf der einen und die verhaltenssteuernden Wirkungen auf der anderen Seite machen eine Erfüllung der Ankerfunktion wesentlich vom Goodwill und von der jeweiligen Interessenlage der Union abhängig.

Die Tatsache, daß Antidumping-Verfahren auch nach Inkrafttreten der Verträge eingeleitet wurden, zeigt die Bereitschaft der EU, diese Macht bei Berührung eigener Interessen auch auszuüben. Bei strenger Rechtsauslegung mag der Vorwurf, die Visegrádstaaten würden sich unfairer Handelsmethoden bedienen, im Einzelfall begründet sein. Eine Verdrängungsabsicht Mittelosteuropas erscheint angesichts der wirtschaftlichen Machtverhältnisse beider Handelspartner zweifelhaft. Die Vereinbarung und der tatsächliche Einsatz willkürlicher Instrumente ist in einem Widerspruch zu den Bekundungen der EU zu sehen, ihre Märkte zu öffnen und eine möglichst umfassende Unterstützung für den Transformationsprozeß anzubieten. "However, there is a potential conflict between policies favouring and promoting development in these countries and anti-dumping policy.

3.3.4 Die Bedeutung der Ursprungsregeln

In der Beziehung zwischen der EU und Mittelosteuropa gibt es ein breites Spektrum handelspolitischer Hemmnisse, die zum Großteil in den Europaabkommen nicht explizit angesprochen werden. Dazu zählen beispielsweise technische Normen oder gesundheitliche Mindeststandards. Es ist schwer einzuschätzen, wie stark solche Regelungen den Handel zwischen beiden Vertragsseiten beeinflussen.

Nach den Standardzöllen und situationsbedingten Schutzmaßnahmen sollen ergänzend die im vierten Protokoll der Europaabkommen angeführten Ursprungsregeln betrachtet werden.

"Rules of origin define the economic origin of products."  Sie bestimmen, welche Exportgüter der assoziierten Visegrádstaaten für Handelsvergünstigungen in Frage kommen. Nach dem Wortlaut der Abkommen sind Ursprungserzeugnisse eines mittelosteuropäischen Landes Erzeugnisse, die vollständig dort gewonnen bzw. hergestellt oder zumindest ausreichend be- oder verarbeitet wurden. Der zweite Teil dieser Definition ist entscheidend. Primäres Kriterium zur Feststellung einer ausreichenden Be- oder Verarbeitung ist nach den Europaabkommen die Veränderung der Tarifposition in der Kombinierten Nomenklatur. Ergänzend enthält der Anhang des Protokolls eine umfangreiche Liste mit Produkten, die nicht unter diese Regelung fallen. In diesen Fällen dient die Durchführung bestimmter Verarbeitungsverfahren oder ein Mindest- oder Höchstanteil der Produktion bzw. Verarbeitung als Grundlage.

Wie oben dargelegt, sehen die Abkommen mit den mittelosteuropäischen Ländern nicht die Bildung einer Zollunion vor. So ist die Schaffung von Ursprungsregeln erforderlich, wenn verhindert werden soll, daß Drittlandeinfuhren in den Gemeinschaftsraum über das Land mit den günstigsten Marktzugangskonditionen erfolgen. Die Verpflichtung zu einem minimalen Produktionsanteil im jeweiligen Partnerland soll vor der Einrichtung sogenannter Schraubenzieherwerkstätten schützen.

Von Kritikern der Europaabkommen wird gegenüber der EU der Vorwurf erhoben, daß die vereinbarten Ursprungsregelungen - insbesondere aufgrund der zahlreichen Ausnahmebestimmungen - vergleichsweise streng gefaßt seien. Werden geringere Warenanteile in Mittelosteuropa produziert, als in den Abkommen verlangt, so kommen diese Produkte nicht in den Genuß der vorgenommenen Handelsliberalisierung. Die Zölle wären in voller Höhe zu entrichten.

Strenge Ursprungsregeln sind gerade für die Transformationsländer ungünstig. Bei der Transformation zur Marktwirtschaft sind sie in besonderem Maße auf eine Einbindung in die internationale Arbeitsteilung angewiesen. So ist nicht nur der Absatz eigener Produkte auf anderen Märkten von Bedeutung, sondern auch der Bezug von Rohstoffen und Vorleistungen aus Drittlandsmärkten (vor allem im Fall des aktiven Veredelungsverkehrs). Er erlaubt letztlich eine effizientere heimische Produktion und damit eine Steigerung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit. "To produce complex products in a fully integrated way, they need international flows of parts and services..."  Durch strenge Ursprungsanforderungen - die Europaabkommen verlangen Eigenproduktionsanteile bis zu 60% - werden die Visegrádstaaten bei der Wahrnehmung dieser Vorzüge behindert. Die dynamischen Wirkungen der Handelsliberalisierung mit der EU können somit spürbar begrenzt werden.

Deutlich wird dies vor allem, wenn die Veredelung von Gütern mit Kapitalzuflüssen aus dem Ausland verbunden ist. Ein wichtiges Motiv, in Mittelosteuropa zu investieren, ist die Auslagerung arbeitsintensiver Produktionsabschnitte (vgl. Kap. 4). Jedoch erzwingen hohe Ursprungsanforderungen oftmals höhere Kosten: Um in den Vorzug von Handelsvergünstigungen zu gelangen, muß das Drittlandunternehmen möglicherweise größere Produktionsanteile verlagern, als es dies aus Effizienzgesichtspunkten für notwendig erachtet. Die für die wirtschaftliche Gesundung der Reformländer dringend erforderlichen Direktinvestitionen könnten aus diesem Grund ganz unterbleiben. Kostenvorteile einer Produktionsauslagerung würden entweder durch (1) den Wegfall der Handelsvergünstigungen (Nichterfüllen der Ursprungsanforderungen) oder (2) die Effizienzverluste bei der Standortverteilung wieder zunichte gemacht.

Problematisch ist, ähnlich wie im Fall der situationsbedingten Schutzmaßnahmen, die mögliche politische Willkür bei der Festlegung produktspezifischer Ursprungsregeln. Im Anhang des Protokolls der Europaabkommen werden die Produkte angeführt, bei denen die Änderung der Tarifposition nicht ausreicht, um einen Ursprung des Erzeugnisses in Mittelosteuropa (bzw. der EU) sicherzustellen. Hier sind andere Kriterien entscheidend, deren Zuordnung objektiv nur schwer nachprüfbar ist. Der EU wird vorgeworfen, daß ihre Ursprungsanforderungen den Handel mit sensiblen Waren (insbesondere Textilien und Chemie) besonders beeinträchtige. Dieses selektive Vorgehen bedeute eine Instrumentalisierung von Ursprungsregelungen zugunsten eigener handelspolitischer Ziele.

Die Ursprungsregeln in den verschiedenen Präferenzabkommen der EU ähneln sich weitgehend. Die Abkommen mit den Transformationsländern sind insoweit vorteilhaft, als sie eine Kumulierung sowohl zwischen der EU und einem mittelosteuropäischen Land (bilaterale Kumulierung) als auch zwischen den mittelosteuropäischen Ländern (diagonale Kumulierung) erlauben. Auf diese Weise erschweren die Ursprungsregeln die Arbeitsteilung zwischen den und innerhalb der beiden Regionen nicht.

In Anbetracht der spezifischen Situation der Transformationsländer erscheint eine großzügige Gestaltung der produktbezogenen Anforderungsprofile notwendig. Die dringend erforderliche Einbindung der Visegrádstaaten in die internationale Arbeitsteilung sowie insbesondere ihre Attraktivität für internationale Direktinvestitionen können durch strenge Ursprungsregeln untergraben werden. Eine Instrumentalisierung der Regeln zum zielgerichteten Schutz einzelner heimischer Produzenten drohte die - vor allem dynamischen - Effekte der eingeleiteten Handelsliberalisierung in Frage zu stellen. Wie im Fall der situationsbedingten Schutzmaßnahmen stünde die Exportbehinderung der wenigen wettbewerbsfähigen Produkte Mittelosteuropas im Widerspruch zur versprochenen Ankerfunktion für den Transformationsprozeß.

 

3.4 Schlußfolgerungen: Anspruch und Wirklichkeit der Europaabkommen

Eingangs wurden die Gründe der Visegrádstaaten für die außenwirtschaftliche Umorientierung zur EU angeführt. Kurzfristig geht es in erster Linie darum, durch eine Handelsausweitung den negativen Folgen des Systemwandels entgegenzuwirken. Der deutliche Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Produktion und die weggebrochenen Absatzmärkte im Osten mach(t)en eine Exportsteigerung in die EU dringend erforderlich. In ihren öffentlichen Bekundungen versprach die EU, vor allem durch die Öffnung ihrer Gütermärkte einen Beitrag zur Überwindung der Transformationsprobleme zu leisten. Den in den Europaabkommen vereinbarten Schritten zur Handelsliberalisierung wurde eine Ankerfunktion für die Visegrádstaaten zugesprochen. Das Kapitel sollte prüfen, inwieweit die Abkommen dazu beitragen können, die kurzfristig offensichtlich gewordenen Probleme Mittelosteuropas zu lindern.

Die zunächst noch verbleibenden Zölle und Mengenbeschränkungen trafen die mittelosteuropäischen Länder in für sie relativ wichtigen Produktionsbereichen. Dennoch wurde seit Inkrafttreten der Abkommen ein erheblicher Teil der Einfuhren aus Mittelosteuropa von Zöllen und Quoten befreit. Dies ist vor allem deswegen positiv zu werten, da eine Liberalisierung auch in für die EU sensiblen Warengruppen vorgenommen wurde. Seit 1996 unterliegen nur noch die Ausfuhren landwirtschaftlicher Produkte und von Textilerzeugnissen regulären Handelsbeschränkungen.

Zölle und Mengenbeschränkungen im Rahmen der Standardprotektion verlieren in der handelspolitischen Praxis allerdings ohnehin an Bedeutung. Die Vereinbarung situationsbedingter handelspolitischer Instrumente erlaubt dem Anwender in Anbetracht der immer komplexer werdenden Handelsbeziehungen selektiv in bezug auf Produkte, Unternehmen oder Regionen vorzugehen. So umfassen auch die Europaabkommen eine Vielzahl situationsbedingter Eingriffsmöglichkeiten. Insbesondere am Beispiel der Antidumping-Vorkehrung der Verträge konnten die für die Visegrádstaaten ungünstigen Auswirkungen solcher Maßnahmen verdeutlicht werden. Problematisch erscheint, daß ein Instrument, das vordergründig dem Schutz des fairen Wettbewerbs dient, im Bedarfsfall für eigene politische Interessen eingesetzt werden kann.

Aus den Erkenntnissen ergeben sich die Implikationen:

(1) Die in den Europaabkommen vereinbarten situationsbedingten Instrumente erlauben willkürliche Markteingriffe von Seiten der politischen Akteure.

(2) Sowohl die Festschreibung als auch die tatsächliche Anwendung dieser Instrumente haben verhaltenssteuernde Wirkungen: Die mittelosteuropäischen Unternehmen könnten bereits im Vorfeld ihrer Anwendung veranlaßt werden, ihre Exporte zu verringern bzw. ganz zu unterlassen. Zudem sind situationsbedingte Maßnahmen in der Lage, die vereinbarte Handelsliberalisierung im Rahmen der Standardprotektion zu untergraben.

(3) Die Möglichkeit eines willkürlichen Einsatzes der situationsbedingten Instrumente auf der einen und die verhaltenssteuernden Wirkungen auf der anderen Seite machen die zukünftige Exportentwicklung Mittelosteuropas wesentlich vom Goodwill der politischen Akteure des Importlandes abhängig. Zugleich kann die festgeschriebene Marktöffnung durch situationsbedingte politische Entscheidungen außer Kraft gesetzt werden. Insoweit ist die Ankerfunktion der Abkommen deutlich an die jeweilige politische und ökonomische Interessenlage der EU gebunden.

Bei der Beurteilung der Europaabkommen sind polit-ökonomische Faktoren zu berücksichtigen. Es ist zu vermuten, daß die eher zögerliche Politik der EU gegenüber Mittelosteuropa wesentlich durch Partikularinteressen mitbestimmt wird. Wie theoretische Ansätze und politische Erfahrungen zeigen, können sich die von einer Marktöffnung benachteiligten Produzenten zumeist gegenüber den begünstigten Gruppen durchsetzen. Die Union ist in der Handelspolitik darauf angewiesen, diese Interessen zu berücksichtigen und hohe Anpassungskosten zu vermeiden. Die wirtschaftliche Rezession Anfang der 90er Jahre, verbunden mit einem fortwährenden Anstieg der strukturellen Arbeitslosigkeit, erschwerte die für die Visegrádstaaten notwendige Marktöffnung zusätzlich.

Die aufgezeigten Inkonsistenzen in den Europaabkommen deuten auf die Relevanz polit-ökonomischer Faktoren hin: Wie dargelegt, werden sensible Warengruppen der Union von einer sofortigen Liberalisierung ausgenommen. Dennoch: Die Motivation des Europäischen Rates, Mittelosteuropa nach seinen politischen Umstürzen durch eine umfassende Marktöffnung zu unterstützen, war hoch. Sie dürfte ausschlaggebend dafür gewesen sein, letztendlich auch eine Liberalisierung im Bereich sensibler Sektoren zuzusagen, teils gegen die Interessen der betroffenen Faktoreigner. Unter polit-ökonomischen Gesichtspunkten könnte man die Beibehaltung situationsbedingter Instrumente mit dem Versuch der Politik erklären, die Faktoreigner der importkonkurrierenden Produktionssektoren zu beschwichtigen. Das Fortbestehen solcher ‘Escape-Clauses’ dürfte eine Akzeptanz des Liberalisierungsplans in den Europaabkommen erleichtert haben.

Partikulare Interessen liefern somit mögliche Erklärungshinweise für die Liberalisierungsmaßnahmen einerseits und andererseits Klauseln, die in der Lage sind, bereits erfolgte Liberalisierungen kurzfristig wieder rückgängig zu machen. Dieser unter Gesichtspunkten ökonomischer Effizienz offensichtliche Widerspruch der Europaabkommen könnte somit als politischer Kompromiß interpretiert werden, und zwar: zwischen (a) dem Versprechen des Europäischen Rates, die Märkte zügig nach Mittelosteuropa zu öffnen und (b) den Interessengruppen der Sektoren, die sich durch die neue Importkonkurrenz in ihren eigenen Interessen bedroht sehen.

Damit die Europaabkommen die von der EU versprochene Ankerfunktion für den Transformationsprozeß Mittelosteuropas erfüllen können, wird vorgeschlagen, die aufgeführten situationsbedingten Schutzinstrumente mittelfristig vollständig zu suspendieren. Zum Schutz eines gerechten Wettbewerbs sollten alternative Lösungen gefunden werden. Wie deutlich wurde, kann nur eine konsequente Liberalisierung des Güterhandels zur Wiederbelebung der Export- und damit der Produktionstätigkeit in den Reformländern verhelfen. Um auf der anderen Seite die Anpassungskosten der EU-Produzenten abzufedern, könnte die Möglichkeit eingeräumt werden, die regulären Zölle in den sensiblen Sektoren langsamer - bis spätestens zum Jahr 2.001 - abzubauen. Entscheidend ist die Festlegung eines irreversiblen und transparenten Liberalisierungsfahrplans, der Interessengruppen nicht mehr die bedarfsorientierte Durchsetzung erneuter Handelsrestriktionen erlaubt. Die baldige Aufhebung der Schutzinstrumente würde der EU-Politik gegenüber Mittelosteuropa größere Glaubwürdigkeit verleihen.

Ferner ist die Festschreibung einer Handelsliberalisierung im Agrarsektor wünschenswert. Der Landwirtschaftsbereich stellt die traditionelle Exportbasis der Visegrádstaaten dar. Die EU-Mitgliedsländer sollten sich hier frühzeitig über die ohnehin notwendige Reform ihrer Agrarpolitik einig werden (vgl. auch Kap. 7).

Diese Empfehlungen sind zugleich die Überleitung zur zukünftigen ökonomischen und institutionellen Gestaltung der Austauschbeziehungen zwischen beiden Wirtschaftsräumen. Die Diskussion um die Europaabkommen verdeutlicht zum einen, mit welchem Aufwand die Marktliberalisierung zwischen den ungleich entwickelten Volkswirtschaften verbunden ist, zum anderen liefern die fest vereinbarten Handelserleichterungen einen deutlichen Beleg für das Interesse an einer grundlegenden Umgestaltung der beiderseitigen Wirtschaftsbeziehungen. Die Abkommen waren, ungeachtet der aufgezeigten Hindernisse, ein großer und wichtiger Schritt zur stufenweisen Heranführung der Visegrádstaaten an die Union.

Die von den Reformländern angestrebte und von der EU in Aussicht gestellte Mitgliedschaft impliziert eine weitere Intensivierung der Marktintegration. Im folgenden Teil der Untersuchung (Kapitel 4 und 5) werden zunächst die längerfristigen Austauschbeziehungen bei einer vollständigen Gütermarktintegration, dann bei einer Integration der Faktormärkte analysiert. In ihrer Abfolge entsprechen diese Eingliederungsstufen dem Integrationspfad, den die EU seit ihrer Gründung beschritten hat und die auch den früheren Beitritten neuer Mitgliedsländer vorausgegangen waren.