Kapitel 6:

Marktintegration mit der EU und die beschäftigungspolitischen Herausforderungen Mittelosteuropas

6.1 Problemstellung: Strukturwandel als Kernelement einer
Strategie außenwirtschaftlicher Öffnung

6.1.1 Einführung

6.1.2 Die Ebenen des außenwirtschaftlich induzierten Strukturwandels

a. Sektoraler bzw. industrieller Strukturwandel und Veränderungen des Qualifikationsbedarfs

b. Unternehmensbezogener Strukturwandel

c. Regionaler Strukturwandel

6.1.3 Ziel des Kapitels und weiterer Untersuchungsweg

6.2 Strukturwandel und seine Wirkungen auf die Arbeitsmärkte

6.2.1 Allokation zwischen Teilarbeitsmärkten nach neoklassischen Modellvorstellungen

a. Unterstellung eines vollkommen lohnelastischen Arbeitsangebots

b. Arbeitskräftemobilität induziert durch Lohndifferenzen

6.2.2 Modifikationen des neoklassischen Strukturwandelmodells

a. Arbeitslosigkeit aufgrund zeitlicher Verzögerungen des
Nachfrageanstieges

b. Arbeitslosigkeit aufgrund eines Mismatches von freigesetzten Arbeits-
kräften und neugeschaffenen Arbeitsstellen ?

6.2.3 Zusammenfassung: Strukturwandelbedingte Anpassungsprobleme
als wirtschaftspolitische Aufgabenstellung

6.3 Wirtschaftspolitische Reaktion auf die strukturwandelbe-
dingten Veränderungen der Arbeitsmärkte

6.3.1 Strukturwandel- und Einkommensschock: Charakterisierung
zweier idealtypischer Strategien zur Verringerung der Arbeits-
marktprobleme

a. Angebotsorientierte Strategie: Förderung der strukturwandelbedingten Arbeitsmarktanpassung

b. Strategie der Einkommenssicherung: Abfederung des Strukturwandel- und Einkommensschocks

 

 

6.3.2 Die Rolle der Lohnpolitik und ihre beiden idealtypischen Ausprägungen

a. Unterschiedliche Anforderungen an die Löhne in den politischen
Konzeptionen

b. Der Prozeß der Lohnfindung: Ebene der Verhandlung

c. Der Einfluß des Staates

6.3.3 Die Rolle der Arbeitsmarktpolitik und ihre beiden idealtypischen Ausprägungen

a. Die finanzielle Kompensation von Arbeitslosigkeit

b. Verringerung des Arbeitsvolumens und aktive Arbeitsmarktpolitik im
Zeichen des verstärkten Strukturwandels

c. Überleitung zur empirischen Untersuchung

6.4 Die Gestaltung der Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik in den Visegrádstaaten

6.4.1 Die Arbeitsmarktlage in den vier Reformländern und die
Sonderrolle der Tschechischen Republik

a. Strukturwandel der Beschäftigung und Entwicklung der Arbeitslosigkeit

b. Hypothesen zur Sonderrolle der Tschechischen Republik in der Literatur

6.4.2 Charakteristika der Lohn- und Einkommenspolitik

a. Gemeinsamkeiten und Unterschiede

b. Lohnentwicklung und Politik in den Einzelländern

c. Zusammenfassung

6.4.3 Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik

a. Etablierung der Arbeitsmarktpolitik angesichts steigender Arbeits-
losenzahlen

b. Passive Arbeitsmarktpolitik: Umfang und Gestaltungsparameter der Arbeitslosenunterstützung

c. Verringerung des Arbeitsvolumens und Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik

d. Zusammenfassung

6.5 Zusammenfassung und Einordnung der in den Visegrádstaaten verfolgten lohn- und arbeitsmarktpolitischen Strategien

a. Einordnung der Visegrádstaaten in die beiden idealtypischen Strategien

b. Besonderheiten der Lohn- und Arbeitsmarktpolitik in der Tschechischen
Republik ?

 

6.1 Problemstellung: Strukturwandel als Kernelement einer Strategie außenwirtschaftlicher Öffnung

6.1.1 Einführung

Im Blickpunkt dieses Kapitels stehen die Auswirkungen der EU-Marktintegration auf die Arbeitsmärkte der Visegrádstaaten. Wie einführend beschrieben, hatte die Umstellung der Wirtschaftssysteme zu erheblichen Arbeitskräftefreisetzungen und Rückgängen der Realeinkommen geführt. Der zwischenzeitlich einsetzende Erholungsprozeß in den vier Volkswirtschaften konnte sich bisher kaum in einem Anstieg der Beschäftigtenzahlen niederschlagen.

Eine wirtschaftspolitische Strategie der Reformländer zur Verbesserung der wirtschaftlichen Situation ist die Abkehr vom planwirtschaftlich organisierten Außenwirtschaftssystem und die Öffnung der Märkte zu den ökonomisch höher entwickelten Industrieländern der EU. Die Visegrádstaaten erwarten von der EU-Orientierung langfristig einen dauerhaften Anstieg der Produktion und damit der Arbeitsnachfrage (vgl. Kap. 2.2.1)

Die beiden vorangegangenen Kapitel zeigten, daß die stufenweise Integration mit den Märkten der EU große Chancen zu einer Belebung der Arbeitsnachfrage in Mittelosteuropa eröffnet. Gleichzeitig machte die Analyse deutlich, daß die Integration der Güter- und Kapitalmärkte zu erheblichen strukturellen Verschiebungen führen wird. Die integrationsbedingten Zuwächse der Arbeitsnachfrage werden in anderen Wirtschaftsbereichen stattfinden als die durch die Wettbewerbsintensivierung beschleunigten Freisetzungen. Der unmittelbare Wettbewerb mit den Qualitätsstandards, den Preis- und den Kostenstrukturen der EU hat somit eine akzeleratorische Wirkung auf den 1989 eingesetzten transformationsbedingten (internen) Strukturwandel.

Dieser Strukturwandelschock ist Wesensmerkmal der außenwirtschaftlichen Öffnung in Mittelosteuropa; er wird die kurz- und langfristige Arbeitsmarktentwicklung in den Visegrádstaaten entscheidend bestimmen. Die folgenden drei Kennzeichen unterstreichen seine besondere Problematik:

Umfang, Komplexität und Geschwindigkeit des durch die EU-Öffnung beschleunigten Strukturwandels stellen erhebliche Anforderungen an die Anpassungen der Arbeitsmärkte. Von der Anpassungsfähigkeit und -bereitschaft ihrer Akteure wird es vor allem abhängen, inwieweit sich die Marktintegration mit der EU positiv auf Beschäftigung und Einkommen auswirken kann. Auf der Grundlage der beiden vorangegangenen Kapitel sollen hier zunächst die verschiedenen Ebenen des außenwirtschaftlich induzierten Strukturwandels präzisiert werden.

 

 

6.1.2 Die Ebenen des außenwirtschaftlich induzierten Strukturwandels

Die Liberalisierung des Güterhandels mit der EU und der freie Verkehr von Realkapital verändern die Arbeitsnachfrage der Visegrádstaaten auf mehreren Ebenen: Sie verursachen (a) einen strukturellen Wandel der sektoralen bzw. industriellen Arbeitsnachfrage und eine Veränderung der geforderten Qualifikationsmuster, (b) eine Umstrukturierung der Unternehmen und Betriebe sowie (c) eine Verschiebung der regionalen Nachfrageschwerpunkte.

 

a. Sektoraler bzw. industrieller Strukturwandel und Veränderungen des
Qualifikationsbedarfs

In diesem Unterpunkt werden zunächst knapp die relevanten Aussagen zum sektoralen Strukturwandel der Arbeitsnachfrage in den Abschnitten 4.4 und 5.4 zusammengefaßt. In Kapitel 4 wurden die voraussichtlichen Entwicklungen der inter-industriellen Arbeitsteilung zwischen Mittelosteuropa und den Zentralländern der EU herausgestellt. Dabei mögen zunächst vor allem arbeitsintensive Produktionen an Bedeutung gewinnen, während die Wertschöpfungsanteile der rohstoff- und kapitalintensiv fertigenden Industrien zurückgehen. Weiterhin ist mit einem Rückgang der landwirtschaftlichen Produktion und - als konsequente Folge des Wachstumsprozesses und des Rückstandes der Dienstleistungen in den sozialistischen Ländern - mit einer kontinuierlichen Ausweitung des Dienstleistungsangebots zu rechnen. Löst langfristig der intra-industrielle Handel den Güteraustausch zwischen den Industrien zunehmend ab, so werden zukünftige Produktionsverschiebungen vorwiegend innerhalb von Sektoren und Industriezweigen auftreten. Im allgemeinen wird behauptet, daß die daraus resultierenden Veränderungen der Arbeitsnachfragestrukturen mit geringeren Anpassungskosten auf den Arbeitsmärkten verbunden sind als im Fall des inter-industriellen Handels.

Der Strukturwandel durch einen verstärkten Zustrom von Direktinvestitionen aus der EU wird vor allem dadurch forciert, daß die Investoren Herstellungsmethoden und Produkte ins Land mitbringen, die es zu planwirtschaftlicher Zeit nicht gab. Direktinvestitionen übernehmen für die Visegrádstaaten insoweit eine Transferfunktion: Sie übertragen Preis- und Qualitätsstrukturen, Know-how und eine Produktvielfalt, die sich auf den Märkten der westlichen Industrieländer über einen langen Zeitraum entwickelt haben. Neue Produkte und Industrien sowie ein verstärktes Engagement im Dienstleistungsbereich bewirken eine Nachfrageerhöhung, die sich an Fähigkeitsprofilen orientiert, die die Arbeitskräfte in Mittelosteuropa bisher nur in unzureichendem Maße aufweisen.

Der durch Handel und Direktinvestitionen intensivierte sektorale und industrielle Strukturwandel impliziert zugleich einen ausgeprägten Wandel der beruflichen Anforderungsprofile und nachgefragten Qualifikationsstruktur. Die Anforderungen dürften sich dabei sowohl auf eine Veränderung als auch auf eine Steigerung der Qualifikationsniveaus der Arbeitskräfte beziehen. Von Bedeutung dürfte längerfristig vor allem der höhere Bedarf an speziellen Qualifikationen für technologieintensive Fertigungen und für den Dienstleistungssektor sein (vgl. 4.3.4). Der vergleichbar hohe Bestand an ausgebildeten Arbeitskräften stellt hierbei zwar einen wichtigen Vorteil der Visegrádstaaten dar, zur produktiven Nutzung der aus der EU importierten Technologie sind Anpassungen der Qualifikationen jedoch erforderlich.

Schließlich ist für die Wettbewerbsfähigkeit von besonderer Relevanz, inwieweit es Arbeitnehmern und Selbständigen gelingt, Management-, Marketing- und weitere marktwirtschaftlich relevante Fähigkeiten zu erlernen. Diese Kenntnisse, die vor 1989 nur sehr eingeschränkt vorhanden waren, bilden eine notwendige Grundlage für die Entfaltung eigener unternehmerischer Dynamik in den Reformländern.

Ausbildungsstruktur und Ausbildungsniveau haben aus diesen Gründen zugleich strategischen Charakter. Ein erfolgreicher Strukturwandel der Qualifikation erlaubt eine zunehmende Produktion von Gütern mit höherer Wertschöpfung. Zugleich stellt er einen zentralen Standortvorteil in bezug auf ausländische Direktinvestitionen dar.

 

b. Unternehmensbezogener Strukturwandel

Wie in Kapitel 2 bereits angesprochen wurde, waren die Unternehmen in den sozialistischen Ländern vorrangig großbetrieblich organisiert; sie waren gekennzeichnet durch eine hohe Fertigungstiefe und eine vergleichsweise geringe zwischenbetriebliche Arbeitsteilung. Dagegen fehlten kleinbetriebliche und mittelständische Strukturen, wie sie in den westlichen Marktwirtschaften verbreitet sind, weitgehend. Mit Beginn des Transformations- und Privatisierungsprozesses begann die Entflechtung der Kombinate.

Die Intensivierung des internationalen Wettbewerbs und die Vertiefung der Arbeitsteilung fördern weitere Umstrukturierungen von Größe, Eigentum, Verfassung, Standort und Organisation der einzelnen Unternehmen. Zudem erhöht eine Zunahme der europaweiten Produktionsspezialisierung und des Technologietransfers die Dynamik innerhalb des Unternehmenssektors: Anbieter im Bereich schrumpfender Industrien oder der Landwirtschaft werden ihre Betriebseinheiten verkleinern oder die Produktion ganz einstellen müssen, während Anbieter in prosperierenden Industrie- oder Dienstleistungsbereichen expandieren. Auch die Direktinvestitionen aus den Ländern der EU tragen zum unternehmerischen Strukturwandel bei. Die Investoren erwerben Eigentum, sie fördern eine effiziente Umstrukturierung bestehender Unternehmen (insbesondere deren Entflechtung) und gründen neue Einheiten vor Ort. Wie dargelegt, spielt der Privatisierungsfortschritt in Mittelosteuropa bei diesen Wettbewerbsprozessen eine bedeutende Rolle. Privaten Unternehmen wird im allgemeinen eine größere Fähigkeit zur effizienten Unternehmensgestaltung und Behauptung im Wettbewerb beigemessen.

Diese komplexen Umstrukturierungen haben Konsequenzen für die Arbeitsnachfrage: Zum einen ändern sich die unternehmerischen Akteure der Arbeitsnachfrage, d.h., es kommt zu Verschiebungen zwischen öffentlichen und privaten Unternehmenseignern, zwischen in- und ausländischen Firmen, zwischen individuell und gemeinschaftlich haftenden Akteuren. Zum anderen wird sich die unternehmens- bzw. betriebsbezogene Verteilung der Beschäftigung ändern. Es ist zu vermuten, daß ein Großteil der Arbeitskräfte im Zuge von Transformation und außenwirtschaftlicher Öffnung seinen Arbeitgeber wechseln muß.

 

c. Regionaler Strukturwandel

Schließlich induziert die Marktliberalisierung zur EU einen Wandel der regionalen Wirtschaftsstruktur. Ebenso wie die Produktionsstruktur war die regionale Verteilung der Unternehmen in der Planwirtschaft zentralpolitisch bestimmt und weniger an Effizienzgesichtspunkten ausgerichtet (vgl. Kap. 5.2). Für die Visegrádstaaten war eine Konzentration bestimmter Branchen in einzelnen Regionen kennzeichnend. Hinzu trat der Umstand, daß einzelne Kombinate oftmals erhebliche Anteile des lokalen Arbeitskräftepotentials beschäftigt hatten. - Die marktwirtschaftliche Transformation erlaubt die freie Standortwahl der Produzenten. Aufgrund des außenwirtschaftlich forcierten Wettbewerbs und des Wandels der Produktionsspezialisierung dürfte es zu einer umfangreichen Verlagerung von Produktions- und Absatzstandorten kommen. Bei Abwanderung oder Verdrängung von großen Betrieben oder Betriebseinheiten ist in Einzelfällen sogar der wirtschaftlichen Verfall ganzer Regionen nicht auszuschliessen.

Es ist anzunehmen, daß die Marktöffnung eine Ansiedlung der Industrie- und Dienstleistungsunternehmen in wirtschaftlichen Ballungsräumen fördert. Eine Zunahme ökonomischer Aktivität ist weiterhin in den unmittelbaren Grenzregionen zur EU wahrscheinlich (vgl. Kap. 4.3.6); auch kostengeleitete Direktinvestitionen werden die kostengünstigeren Produktionsstandorte in räumlich geringer Entfernung zu den Ballungsgebieten der EU bevorzugen.

Die erwartete regionale Umverteilung der Arbeitsnachfrage erfordert eine gesteigerte räumliche Mobilität der Arbeitskräfte. Zugleich muß ausreichend Wohnraum an den neuen Arbeitsstätten zur Verfügung stehen - bisher eines der entscheidenden Mobilitätshemmnisse in Mittelosteuropa.

6.1.3 Ziel des Kapitels und weiterer Untersuchungsweg

Aus diesen Ausführungen leitet sich eine grundlegende Problemstellung für die Arbeitsmärkte Mittelosteuropas ab. Die Marktöffnung zur EU wird eine nachhaltige Belebung der Arbeitsnachfrage nur ermöglichen, wenn die Volkswirtschaften Mittelosteuropas einen umfangreichen und vielschichtigen Strukturwandel vollziehen. Geht dieser auf den Arbeitsmärkten reibungslos vonstatten, so können der intensivierte Güteraustausch und der Zustrom von Direktinvestitionen ihre positive Wirkungen auf Beschäftigung und Löhne entfalten. Es ist jedoch zu vermuten, daß es angesichts der hohen Geschwindigkeit des erforderlichen Wandels zu Anpassungsproblemen auf den Arbeitsmärkten kommen wird.

Für den weiteren Untersuchungsweg sind daher die Fragen von Interesse:

Im folgenden werden zunächst die theoretischen Wirkungszusammenhänge zwischen dem vorgestellten Strukturwandel und den Anpassungen auf den Arbeitsmärkten bzw. Teilarbeitsmärkten analysiert (Abschnitt 6.2). Um die vermuteten Anpassungsprobleme zu verringern, vermag die Wirtschaftspolitik Mittelosteuropas unterstützend einzugreifen. Zum einen kann sie die ungewünschten Effekte des Strukturwandels abmildern, zum anderen kann sie durch eine Förderung der Arbeitsmarktanpassung dazu beitragen, daß sich die positiven Wachstumsimpulse der EU-Öffnung besser entfalten. Abschnitt 6.3 stellt dazu verschiedene Strategien vor; Schwerpunkt bilden die Instrumente der Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik. Diese Ansätze sind Grundlage für die anschließende empirische Untersuchung.

Wie in Kapitel 2.1 herausgestellt, kam es in Mittelosteuropa seit 1989 bereits zu umfangreichen Strukturverschiebungen. Um Hinweise für die zukünftige Bewältigung des außenwirtschaftlich induzierten Strukturwandels auf den Arbeitsmärkten zu gewinnen, analysiert Abschnitt 6.4 die bsiher verfolgten beschäftigungs- und lohnpolitischen Strategien der Visegrádstaaten.

 

 

6.2 Strukturwandel und seine Wirkungen auf die Arbeitsmärkte

6.2.1 Allokation zwischen Teilarbeitsmärkten nach neoklassischen
Modell
vorstellungen

In der wirtschaftstheoretischen Diskussion umfaßt der Strukturwandelbegriff alle Änderungen in der Zusammensetzung des gesamtwirtschaftlichen Produktionsergebnisses nach Sektoren, Regionen, Produktgruppen, Unternehmen sowie ferner der Aufteilung der Beschäftigten auf Sektoren, Regionen oder Qualifikationsklassen. Der Blickwinkel der Arbeitsmarkttheorie richtet sich dabei im wesentlichen auf die Analyse der Wechselbeziehungen von Strukturwandel, Lohndifferenzierung und Arbeitslosigkeit.

Um die verschiedenen Effekte des Strukturwandels für die Arbeitsmärkte zu veranschaulichen, bietet sich als Grundlage ein komparativ-statisches Modell mit zwei Teilarbeitsmärkten an. Es gelten die neoklassischen Prämissen, d.h. vor allem Homogenität der Arbeitskräfte, deren vollkommene Mobilität und volle Flexibilität der Löhne. Dieses Modell ist auf alle vier oben vorgestellten Strukturdimensionen anwendbar: Die beiden Teilmärkte können zwei unterschiedliche Sektoren oder Industrien, zwei unterschiedliche Regionen oder zwei Unternehmen bzw. Betriebe repräsentieren.

 

a. Unterstellung eines vollkommen lohnelastischen Arbeitsangebots

Nach neoklassischen Modellvorstellungen wird der Strukturwandel als statisches Problem der Reallokation angesehen. Abb. 6a beschreibt zunächst die Allokationsprozesse, die bei vollkommener Lohnelastizität des Arbeitsangebots stattfinden; unterstellt wird ein niedriger Anspruchslohn der Arbeitskräfte.

Abb. 6a: Arbeitskräfteallokation zwischen zwei Teilmärkten bei voll-
kommener Lohnelastizität des Arbeitsangebots

Quelle: Nach Berthold/ Fehn 1994, S.336

Das vorgestellte Beispiel bezieht sich auf die im Zuge der Gütermarktintegration mit der EU erwarteten Produktionsverschiebungen zwischen kapitalintensiv fertigenden Industrien und Industrien mit arbeitsintensiver Fertigung (vgl. Kap. 4.4). Die aus der Produktionsverschiebung resultierende Veränderung der sektoralen Arbeitsnachfrage in den Visegrádstaaten geht mit einem strukturellen Wandel der nachgefragten Qualifikation der Arbeitskräfte einher. Dabei wird unterstellt, daß der betragsmäßige Rückgang der Arbeitsnachfrage (AN) in den kapitalintensiven Produktionen (KI) dem Zuwachs der Arbeitsnachfrage bei der Produktion arbeitsintensiver Güter (AI) entspricht.

Aus den Veränderungen der Arbeitsnachfrage ergeben sich neue Gleichgewichtskonstellationen auf den Teilarbeitsmärkten. Da die Arbeitskräfte vollkommen mobil sind, steigt die Beschäftigung im Sektor arbeitsintensiver Industrien im Umfang der Nachfrageverschiebung an, im kapitalintensiv fertigenden Sektor geht sie entsprechend zurück. Der sektorale Strukturwandel vollzieht sich ohne Arbeitslosigkeit; "wie auch immer die exogenen Ursachen für die Verschiebung der Nachfragekurven sein mögen, die dadurch initiierte Reallokation der Arbeit läßt das Beschäftigungsniveau konstant, einfach weil entlassene Arbeitskräfte stets im jeweils anderen Sektor zu dem dort herrschenden Lohn Arbeit finden und diesen auch akzeptieren" . Dabei nehmen die mobilen Arbeitskräfte durch ihren Wechsel zum Sektor arbeitsintensiver Industrien Lohneinbußen in Kauf. Umgekehrt ausgedrückt: Der Strukturwandel ist nur dann mit Arbeitslosigkeit verbunden, wenn die Arbeitskräfte nicht die erforderliche sektorale, räumliche oder qualifikationsbezogene Mobilität aufweisen.

 

b. Arbeitskräftemobilität induziert durch Lohndifferenzen

Das Bild ändert sich, wenn die Annahme eines sehr niedrigen Anspruchslohnes der Arbeitskräfte aufgegeben wird. Demnach wechseln die Arbeitskräfte ihren Arbeitsplatz in Abhängigkeit von (relativen) Lohnveränderungen zwischen den Teilmärkten.

Der sektorale Strukturwandel wird hier nicht nur durch die Wanderung der Arbeitskräfte, sondern auch durch eine Anpassung der Lohnstrukturen bewältigt. Die durch den Rückgang der Arbeitsnachfrage sinkenden Löhne in den kapitalintensiven Industrien motivieren eine Vielzahl der Beschäftigten, ihren Arbeitsplatz zu wechseln. Gleichzeitig können die kapitalintensiv fertigenden Betriebe aufgrund der Lohnsenkung einen Teil der ansonsten entlassenen Arbeitskräfte weiter beschäftigen.

Abb. 6b: Arbeitskräfteallokation zwischen zwei Teilmärkten mit Anpassung der Löhne

Im neoklassischen Modell kommt den Löhnen neben der Mobilität die zentrale Funktion zu: Eine marktgerechte Lohnstruktur zwischen den Teilarbeitsmärkten gibt die jeweiligen Knappheitsverhältnisse wieder - einschließlich unterschiedlicher Arbeitsmarktbedingungen und qualitativer Unterschiede der Ressourcen. Eine Veränderung der Lohnstrukturen setzt Anpassungsprozesse der Arbeitskräfte und folglich Änderungen der Beschäftigtenstrukturen zwischen den Teilarbeitsmärkten in Gang. So sorgt die Lenkungs- bzw. Anreizfunktion der Lohnstrukturen jederzeit für einen Ausgleich auf den Teilarbeitsmärkten.

Der außenwirtschaftlich induzierte Strukturwandel in Mittelosteuropa vollzieht sich nach diesen Vorstellungen reibungslos, wenn eine ausreichende Mobilität des Arbeitsangebots und eine ausreichende Flexibilität der Lohnstrukturen gewährleistet sind. Je nach Lohnelastizität von Arbeitsnachfrage und Arbeitsangebot kommt es in den Visegrádstaaten zu mehr oder minder exponierten Veränderungen der Lohn- oder der Beschäftigtenstrukturen.

 

Ist die Lohnanpassung zwischen den Sektoren, Regionen oder nachgefragten Qualifikationen gestört, so führen diese Störungen im neoklassischen Modell zu Arbeitslosigkeit. Abb. 6b veranschaulicht diesen Wirkungszusammenhang im Fall rigider Löhne: Werden die Löhne im Sektor kapitalintensiver Industrien nicht nach unten angepaßt, so entsteht Arbeitslosigkeit im Umfang von 0A-0A’’. Die Arbeitskräfte zeigen keine Bereitschaft, in die arbeitsintensiven Industrien zu wechseln. Im zweiten Teilarbeitsmarkt erhöht sich demgegenüber die Anzahl offener Stellen: Die Nachfrageerhöhung führt hier nicht zum Anstieg der Beschäftigung.

Derartige Effekte können resultieren, wenn sich die Lohnpartner nicht auf eine Senkung der Löhne in den schrumpfenden Teilarbeitsmärkten einigen können. Eine weitere Erklärung stellt die Gewährung großzügiger Arbeitslosenunterstützungen dar. Entspricht sie der Höhe des Ursprungslohnes in den kapitalintensiven Industrien (l), so ziehen die Arbeitskräfte die Kündigung ihrer Arbeitsstelle, ohne in den zweiten Teilarbeitsmarkt abzuwandern, vor.

Im neoklassischen Modell führen rigide Lohnstrukturen und die Gewährung von großzügigen Unterstützungsleistungen bei verstärktem Strukturwandel zu einer Erhöhung der offenen Stellen und zur Entstehung von Arbeitslosigkeit. Unabhängig von den originären Zielen ihrer Maßnahmen beeinflussen die politischen Akteure die Bereitschaft der Arbeitskräfte zur Anpassung an die Strukturveränderung.

Beide Störungen der Lohnstrukturanpassung sind für die mittelosteuropäischen Reformländer von Relevanz. Zum einen war der Grad der Lohnstrukturdifferenzierung in den vergangenen Jahrzehnten äußerst gering. Der durch die Systemtransformation und außenwirtschaftliche Umorientierung hervorgerufene Strukturwandel erfordert ein grundlegendes Umdenken der politischen Akteure: Es ist fraglich, wie lange es dauern wird, bis die Lohnstrukturen den jeweiligen Marktbedingungen entsprechen bzw. sich deren Veränderungen flexibel anpassen.

Zum anderen hat der erhebliche Umfang des erwarteten Strukturwandels besondere Implikationen. Einer erheblichen Senkung der Löhne in schrumpfenden Sektoren oder Regionen, wie sie das neoklassische Modell unterstellt, werden sozialpolitische Einwände entgegenstehen. Die Einführung von Minimumlöhnen und Arbeitslosenunterstützungen könnte dem Staat und den Tarifpartnern als geeignetes und notwendiges Mittel erscheinen, um ein Sinken der Löhne unter das Existenzminimum aufzuhalten (vgl. dazu 6.3).

 

 

6.2.2 Modifikationen des neoklassischen Strukturwandelmodells

Das oben beschriebene Modell veranschaulicht in einfacher Form die Folgen des Strukturwandels für die Arbeitsmärkte. Arbeitslosigkeit entsteht demnach nur, wenn die Mobilität der Arbeitskräfte oder die Flexibilität der Lohnstrukturen nicht gewährleistet sind. Die in einem solchen idealtypischen Modell unterstellten Wirkungszusammenhänge können die ökonomische Realität in den mittelosteuropäischen Reformländern jedoch nur bedingt abbilden.

In diesem Abschnitt werden einige für Mittelosteuropa besonders relevante Behauptungen des neoklassischen Modells modifiziert: die statische bzw. komparativ-statische Betrachtungsweise, die hohe Arbeitskräftemobilität, nach der sich das Arbeitsangebot jederzeit den strukturellen Verschiebungen anpaßt, und die Annahme homogener Arbeitskräfte und Arbeitsplätze. Diese Modifikationen begründen eine differenzierte Analyse der strukturwandelbedingten Anpassungsprozesse auf den Teilarbeitsmärkten. Sie liefern zugleich Erkenntnisse, warum die außenwirtschaftliche Öffnung zur EU auch die Arbeitsmarktpolitik der Reformländer verstärkt beschäftigen wird.

 

a. Arbeitslosigkeit aufgrund zeitlicher Verzögerungen des Nachfrageanstieges

Der durch die EU-Öffnung bedingte Strukturwandel auf den Arbeitsmärkten wird wesentlich durch den Strukturwandel auf Seiten der Arbeitsnachfrage des Unternehmenssektors hervorgerufen; die neue Wettbewerbssituation induziert Veränderungen der abgeleiteten Arbeitsnachfrage in quantitativer, qualitativer und regionaler Hinsicht. Während das neoklassische Strukturwandelmodell - ebenso wie das Faktorproportionentheorem (vgl. Kap. 4.3.3) - davon ausgeht, daß sich die Nachfragerückgänge und Nachfragezunahmen auf den Teilarbeitsmärkten gesamtwirtschaftlich ausgleichen, sind solche Anpassungsprozesse in Mittelosteuropa keineswegs sicher. Es läßt sich eine Reihe von Faktoren anführen, die vorübergehend gegen einen gesamtwirtschaftlichen Ausgleich der Arbeitsnachfrage in den Visegrádstaaten sprechen.

Aghion/ Blanchard (1994) beschreiben in einem Modell den strukturellen Wandel der Arbeitsnachfrage zwischen dem staatlichen und dem (neuen) privaten Unternehmenssektor. Kennzeichen des Modells ist die zeitliche Entkopplung der nach den Vorstellungen des neoklassischen Modells verbundenen Teilarbeitsmärkte. In der ersten Phase des Transformationsprozesses erfolgen erhebliche Arbeitskräftefreisetzungen im Sektor der staatlichen Unternehmen. Diese Entlassungen sind wesentlich abhängig von der Geschwindigkeit des Strukturwandels, die wiederum vom Tempo des Privatisierungsprozesses bestimmt wird. Die Neueinstellungen im Privatsektor hängen - wie im neoklassischen Modell - vor allem von der durchschnittlichen Arbeitsproduktivität und der Lohnhöhe in diesem Sektor ab. Der neu entstehende private Sektor ist kurzfristig nicht in der Lage, alle entlassenen Arbeitskräfte aufzunehmen. "After a rapid initial adjustment, private job creation will take time, and that is affected by unemployment."  Da die Entscheidungen zur Verringerung bzw. Erhöhung der Arbeitsnachfrage in den beiden Teilmärkten unabhängig voneinander ergingen, vor allem auch zu unterschiedlichen Zeitpunkten erfolgen können, gehen die Autoren von einem kurzfristigen Anstieg der Arbeitslosigkeit in Osteuropa aus.

Das Modell bezieht sich vornehmlich auf den unternehmerischen Strukturwandel im Zuge der Privatisierung. In seinem Kern liefert es zugleich einen Rahmen zur Beschreibung möglicher Auswirkungen der außenwirtschaftlichen Liberalisierungen auf die Arbeitsmärkte. Einige Ergebnisse der vorhergehenden Kapitel sollen nachfolgend in den Rahmen des Modells einbezogen werden.

(1) Die vermutete kurzfristige Überlegenheit der EU-Unternehmen in den ersten Jahren der Marktintegration dürfte zunächst zur weiteren Verdrängung nicht wettbewerbsfähiger Unternehmen in Mittelosteuropa führen (vgl. Kap. 4.3.2). Gleichzeitig fällt es den wenigen wettbewerbsfähigen Anbietern zunächst schwer, die umfangreichen Marktanteilsverluste zu kompensieren. Entsprechend der obigen Ausführungen wird die quantitative Verringerung der abgeleiteten Arbeitsnachfrage in Teilmarkt 1 durch verstärkte Importe zunächst umfassender sein als der durch die Exporterhöhung induzierte Nachfrageanstieg auf dem zweiten Teilarbeitsmarkt. Durch den vermuteten Importsog bei der Gütermarktintegration mit der EU wäre somit aufgrund des Nettorückgangs der Arbeitsnachfrage kurzfristig ein weiterer Anstieg der Arbeitslosigkeit bei gleichzeitiger Senkung der Löhne zu erwarten.

(2) Die weiteren Ausführungen des 4. und 5. Kapitels zeigten die aus der Marktöffnung resultierenden längerfristigen Impulse für eine Steigerung von Produktion und Arbeitsnachfrage in den Visegrádstaaten. Durch eine effiziente Spezialisierung, den Transfer von Technologie und den vermehrten Zustrom ausländischen Realkapitals vermögen die Unternehmen Mittelosteuropas zunehmend Marktanteile auf den EU-Märkten zu gewinnen und ihre Wertschöpfung zu steigern. Mit zeitlicher Verzögerung würde demnach die Arbeitsnachfrage auf dem zweiten Teilmarkt die anfängliche Nachfrageverringerung ausgleichen. Die zunächst entstandene Arbeitslosigkeit könnte langfristig abgebaut werden.

Jedoch: Es ist nicht sicher davon auszugehen, daß die neuen bzw. wachsenden Unternehmen mit einer ihrem Wachstum entsprechenden Ausdehnung der Arbeitsnachfrage reagieren: Wie dargelegt, kommt dem Technologietransfer via Handel und Direktinvestitionen eine tragende Rolle beim Strukturwandel zu. Dabei ist zu vermuten, daß die Transmission westlicher Technologie auch zur Rationalisierung von Arbeitsplätzen beiträgt (vgl. Kap. 4.4 und 5.4). Die Belebung der Produktion und das Wachstum von Unternehmen, Industrien oder Regionen führten demnach zwar zu einer nachhaltigen Belebung der Arbeitsnachfrage; die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit wäre aber zum Teil auch Ergebnis eines - im Vergleich zur realen Wertschöpfung - nur unterproportionalen Arbeitsnachfrageanstiegs. Demzufolge würde hier die Nachfrageverringerung in Teilarbeitsmarkt 1 zunächst ebenfalls nicht vollständig kompensiert und die Arbeitslosigkeit in Mittelosteuropa langsamer abgebaut als im neoklassischen Modell aufgezeigt.

(3) Der Nachfrageanstieg im zweiten Teilarbeitsmarkt kann aus einem weiteren Grund geringer ausfallen, als dies durch den Produktionsanstieg zu erwarten wäre. Auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ((Svr), 1988) weist darauf hin, daß der Rückgang der Arbeitsnachfrage in den wachsenden Unternehmen nicht mit einem entsprechenden Anstieg der Arbeitsnachfrage in Unternehmen in Verbindung stehen muß. Während für den Abbau von Arbeitsplätzen meist klare Signale existierten, seien die Signale für deren Aufbau häufig unklar. "Neue Produkte müssen erst auf Marktgängigkeit getestet, neue Märkte erst erschlossen, Kapital für vielleicht rentable, aber auch risikoreiche neue Produktionen erst gewonnen werden." 

Auf der anderen Seite behaupten Blanchard et al. (1991), die Personalpolitik im Transformationsprozeß sei derart angelegt, daß die Unternehmen des ersten Teilarbeitsmarktes ihren Arbeitskräftebestand erheblich schneller abbauten, als dies beispielsweise in westlichen Marktwirtschaften der Fall ist: Zum einen gingen zu viele Unternehmen konkurs. "From an efficiency point of view, firms should go bankrupt when they are insolvent, not when they are illiquid."  Zum anderen müßten die Löhne in den Transformationsländern aus Effizienzgesichtspunkten drastisch fallen. Da derartige Lohnsenkungen sozial inakzeptabel seien, blieben die Löhne vergleichsweise hoch, so daß die Unternehmen mehr Arbeitskräfte entließen.

Die Argumente belegen ebenfalls die im Aghion-Blanchard-Modell angelegte Unabhängigkeit der Nachfrageentscheidungen auf den beiden Teilarbeitsmärkten. Aus den genannten Gründen würden die exportinduzierten Einstellungen im zweiten Teilmarkt langsamer erfolgen als der importbedingte Arbeitsplatzabbau.

Das Strukturwandelmodell von Aghion/ Blanchard und die hier angestellten weitergehenden Überlegungen zeigen, daß die Entscheidungen der unternehmerischen Arbeitsnachfrage auf den beiden Teilmärkten unabhängig voneinander und vor allem zeitlich verzögert erfolgen können. Gegenüber dem neoklassischen Ansatz werden die Betrachtung dynamisiert und zusätzliche Determinanten zur Erklärung der Arbeitsnachfrage einbezogen. Es ist aus den hier angeführten Gründen zu erwarten, daß die importinduzierten Rückgänge der Nachfrage auf dem ersten Teilarbeitsmarkt kurz- bis mittelfristig schneller und umfassender erfolgen als die exportbedingten Anstiege auf dem zweiten Teilmarkt. Entsprechend wird die hohe Arbeitslosigkeit der Reformländer bei zunehmender Integration der Güter- und Kapitalmärkte mit der EU zunächst in geringerem Umfang abgebaut, als dies das neoklassische Modell unterstellt. Die Arbeitsnachfrage im zweiten Teilmarkt wird mit erheblicher zeitlicher Verzögerung die transformationsbedingten Freisetzungen ausgleichen.

 

 

b. Arbeitslosigkeit aufgrund eines Mismatches von freigesetzten Arbeitskräften und neugeschaffenen Arbeitsstellen

Das neoklassische Strukturwandelmodell unterstellt ferner eine friktionslose Anpassung des Arbeitsangebots an die strukturellen Verschiebungen der Arbeitsnachfrage. Es ist davon auszugehen, daß ein Großteil der im ersten Teilarbeitsmarkt entlassenen Arbeitskräfte aufgrund des umfassenden und raschen Strukturwandels in Mittelosteuropa nicht unverzüglich die neugeschaffenen Stellen im zweiten Teilarbeitsmarkt besetzen kann. Die qualifikatorischen Unterschiede zwischen den freigesetzten Erwerbspersonen und den Anforderungen der neuen Arbeitsplätze oder die im 2. Kapitel angesprochene regionale Immobilität vieler Arbeitskräfte dürften eine umgehende Anpassung des Arbeitsangebots deutlich erschweren.

Dieser Abschnitt analysiert die Hindernisse, die einer schnellen Anpassung der freigesetzten Arbeitskräfte entgegenstehen. Einen geeigneten Analyserahmen stellt dabei der Beveridge-Kurven-Ansatz zur Verfügung. Er trägt der Heterogenität der Arbeitskräfte und Arbeitsplätze Rechnung und eignet sich zur Untersuchung der aus der außenwirtschaftlichen Öffnung resultierenden ökonomischen Schocks.

 

1. Der Beveridge-Kurven-Ansatz

Beim Beveridge-Kurven-Ansatz handelt es sich um ein umfassendes Modell, das die Arbeitslosigkeit in verschiedene Komponenten zerlegt und deren Veränderung in Abhängigkeit exogener Variablen aufzeigt. Ausgangspunkt ist die sog. Beveridge-Kurve (UV-Kurve). Sie setzt zwei Indikatoren des Arbeitsmarktes, die offene Stellen- (V) und die Arbeitslosenquote (U), in Beziehung. Die Kurve läßt sich begreifen als geometrischer Ort von Gleichgewichtsbeziehungen, wobei ein inverser Zusammenhang beider Größen unterstellt wird (vgl. Abb. 6c).

Im Schnittpunkt mit der 45°-Linie sind gesamtwirtschaftliches Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt quantitativ ausgeglichen: Für jeden Arbeitslosen gibt es eine offene Stelle. Im Unterschied zum neoklassischen Modell bleibt auch im Fall des Ausgleichs der Arbeitsnachfrage auf den beiden betrachteten Teilarbeitsmärkten stets ein gewisses Ausmaß an Arbeitslosigkeit erhalten. Diese Arbeitslosigkeit vom Umfang 0A gibt den Umfang des ‘Mismatches’ , d.h. die strukturelle und friktionelle Komponente der Arbeitslosigkeit an. Der Umfang des Mismatches wird wesentlich bestimmt durch:

In U-V-Relationen auf der Kurve unterhalb der 45°-Linie (z.B. Punkt A’) liegt die Arbeitslosenquote höher als die Quote offener Stellen; die Arbeitslosigkeit wird neben der Mismatch-Komponente durch ein globales Arbeitsplatzdefizit erklärt.

Zur Ermittlung von Veränderungen der UV-Relation wird die Supply-Of-Vacancies (VS)-Kurve in die Analyse einbezogen. Sie beschreibt die Anreize der Unternehmen, neue Arbeitsplätze anzubieten. Im Schnittpunkt der UV- und VS-Kurve wird das Arbeitsmarktgleichgewicht erreicht (vgl. Abb. 6d). Ausgehend von diesem Gleichgewicht können drei ökonomische Veränderungen (Schocks) dargestellt werden:

(1) Nachfrageschock: Veränderung der aggregierten Nachfrage und mit ihr der abgeleiteten Arbeitsnachfrage (Bewegungen A-B-A): Die VS-Kurve verschiebt sich nach außen (innen), die konjunkturelle Arbeitslosigkeit steigt (sinkt) im Verhältnis zu den offenen Stellen.

(2) Strukturwandelschock: Anstieg der Arbeitslosigkeit durch Erhöhung der Reallokationsintensität der Arbeitsplätze (Bewegung A-C) : "If the economy is subject only to s shocks (...) it will move up and down a 45 degree line."  Aufgrund der gestiegenen Relevanz struktureller und friktioneller Faktoren (s.o.) liegen sowohl die Arbeitslosen- als auch die Offene-Stellen-Quote höher als zuvor. Der Strukturwandelschock ist also mit einem vorübergehenden Anstieg der Mismatch-Arbeitslosigkeit verbunden.

(3) Hysterese: Der Nachfrageschock wird von einer dauerhaften Vergrößerung des Mismatches begleitet (Bewegung A-B-C). Obwohl sich die gesamtwirtschaftliche Nachfrage erholt hat und Strukturprobleme zwischen Arbeitskräften und Arbeitsplätzen abgebaut werden konnten, bleibt Arbeitslosigkeit bestehen; infolgedessen stellt nicht Punkt A, sondern Punkt C das langfristige Gleichgewicht dar. Als Erklärungsfaktoren für diese Arbeitslosigkeit werden in erster Linie Selektionsmechanismen auf Seiten der Arbeitgeber, Rationalisierungsinvestitionen, Humankapitalentwertungen und sinkende Suchintensitäten der Arbeitskräfte angeführt.

 

2. Relevanz des Modells für die Arbeitsmärkte Mittelosteuropas bei Öffnung zur EU

Alle drei genannten Schockfaktoren sind für die Visegrádstaaten angesichts ihrer Marktintegration mit der EU von Bedeutung.

Die Auswirkungen des Nachfrageschocks und eines daraus resultierenden Rückgangs der Arbeitsnachfrage wurden bereits in Punkt a. erläutert. Der bei der Gütermarktöffnung zur EU zunächst erwartete Importsog bewirkt, daß die Arbeitsnachfrage im zweiten Teilarbeitsmarkt in geringerem Umfang steigt, als die Nachfrage im ersten Teilmarkt zurückgeht. Im neuen Gleichgewicht liegt die Arbeitslosenquote höher und die Offene-Stellen-Quote niedriger als zuvor (Punkt B in Abb. 6d). Für die höhere Arbeitslosigkeit ist die konjunkturelle Komponente der Arbeitslosigkeit verantwortlich. Langfristig ermöglicht die Marktintegration mit der EU nachhaltige Impulse für die Arbeitsnachfrage. Der Nachfrageanstieg wird im Modell dargestellt durch eine Bewegung entlang der UV-Kurve nach oben (Punkt B’).

Im Vordergrund dieser Untersuchung steht der mit der EU-Integration verbundene Strukturwandelschock. Der Beveridge-Kurven-Ansatz behauptet bei Erhöhung der Strukturwandelintensität eine Außenverschiebung der UV-Kurve und damit einen Anstieg des Mismatches auf den Arbeitsmärkten (Punkt C in Abb. 6d). Dieser kann durch friktionelle und durch strukturelle Faktoren bestimmt sein. Im folgenden werden einige der oben angeführten Bestimmungsfaktoren aufgegriffen, die für einen Anstieg des Mismatches in Mittelosteuropa von besonderer Relevanz sind. Zentrale Faktoren sind zum einen der erhebliche Umfang und die hohe Geschwindigkeit des durch die EU-Integration induzierten Wandels, zum anderen der Umstand abweichender qualifikatorischer und regionaler Strukturmerkmale von Arbeitsangebot und Arbeitsplätzen.

Der durch Außenhandel und westliche Direktinvestitionen hervorgerufene sektorale bzw. industrielle Strukturwandel impliziert in der Regel Veränderungen der beruflichen Anforderungsprofile und nachgefragten Qualifikationsmuster. Die Marktliberalisierung mit der EU verlangt eine Umorientierung der Ausbildung bzw. eine Umschulung derjenigen Arbeitskräfte, die in den schrumpfenden Sektoren beschäftigt sind oder bereits entlassen wurden. Je neuartiger und spezieller die Wissensanforderungen im neuen Teilarbeitsmarkt sind bzw. werden, desto größer ist der Umschulungsaufwand. Der hohe Humankapitalbestand der Visegrádstaaten bildet dabei eine wertvolle Grundlage. Umfangreiche Erweiterungen der Qualifikation dürften dennoch vor allem in den Bereichen technologieintensiver Produktionen und den vorher nur gering vorhandenen Dienstleistungen erforderlich sein. Für die Entstehung eines breiten Selbständigenpotentials ist ferner das Erlernen von Management- und Marketingwissen von eminenter Bedeutung (vgl. Kap. 4.3.4).

Die hohe Geschwindigkeit des außenwirtschaftlich induzierten Strukturwandels und die Komplexität der Qualifikationserfordernisse machen unverzügliche Anpassungen der Arbeitskräfte an die veränderte Nachfrage vielfach unmöglich. Insbesondere in Sektoren mit hohem Umschulungsaufwand wird eine rasche Angleichung an die neuen Anforderungsprofile schwierig. Die gleichen Überlegungen betreffen das nationale Bildungssystem: Es ist zu erwarten, daß unzureichende Bildungsprogramme, mangelnde personelle Kapazitäten und die zeitaufwendigen institutionellen Reformen in den Transformationsländern die Anpassungsfähigkeit des Arbeitsangebots ebenfalls verringern.

Problematisch ist weiterhin die regionale Umstrukturierung des Unternehmenssektors. Auch hier ist eine eher geringe Anpassungsflexibilität des Arbeitsangebots in den beiden Teilarbeitsmärkten zu vermuten; wie in Kapitel 2.1 angesprochen, wird die räumliche Mobilität der Arbeitskräfte in den Reformländern als vergleichsweise niedrig unterstellt. Dies liegt zum großen Teil in der Eigenheit des planwirtschaftlichen Systems begründet, dessen Politik auf eine starke Bindung von Betrieb und Arbeitnehmern gerichtet war und zudem kaum Anreize für überbetriebliche Stellenwechsel schuf. Als weitere Hindernisse für eine Erhöhung der regionalen Mobilität sind die Wohnungsknappheit und die überproportional hohen Lebenshaltungskosten in den Ballungsräumen anzuführen. Ist es nicht möglich, die räumliche Anpassungsfähigkeit und -bereitschaft der Arbeitskräfte in Zukunft zu erhöhen, so wird durch die erhebliche Intensivierung des Strukturwandels auch hier die strukturelle Komponente der Arbeitslosigkeit an Bedeutung behalten.

Auch der dritte Schockfaktor des Modells ist für Mittelosteuropa von Bedeutung. Je intensiver die außenwirtschaftliche Öffnung und je höher die damit verbundene Strukturwandelgeschwindigkeit, umso eher werden Hysterese-Faktoren einen baldigen Abbau der Arbeitslosigkeit in den Reformländern behindern. Die plötzlich aufgetretene Arbeitsmarktverschlechterung und die grundlegend veränderten Anforderungen an die Such- und Qualifikationsanstrengungen überfordern vielfach die Wirtschaftssubjekte. Das Humankapital wird durch die Umstellung des Wirtschaftssystems schnell entwertet und viele Entlassene geben aufgrund ihrer pessimistischen Konjunktureinschätzung die Suche nach einem Arbeitsplatz auf. Die verstärkten Selektionsprozesse der mittelosteuopäischen Unternehmen und beschleunigte Rationalisierungsinvestitionen führen ebenfalls dazu, daß bestimmte Arbeitskräftegruppen dauerhaft nicht wieder in den Arbeitsmarkt integriert werden.

Aus der Verschlechterung der Nachfragesituation und dem zunehmenden Strukturwandel würde somit auch ein nachhaltiger Anstieg der Langzeitarbeitslosigkeit resultieren. Hysterese-Faktoren bewirken, daß ein Teil der hohen Arbeitslosigkeit in den Reformländern auch auf Dauer nicht abgebaut werden kann.

In Abweichung vom neoklassischen Allokationsmodell vollzieht sich der Strukturwandel nach den Überlegungen des Beveridge-Kurven-Ansatzes also nicht reibungslos. Die angeführten Faktoren zeigen, daß die hohe Arbeitslosigkeit Mittelosteuropas trotz des langfristig erwarteten integrationsinduzierten Nachfrageanstieges fortbestehen, möglicherweise sogar weiter ansteigen kann. Der Strukturwandelschock erfordert umfangreiche Anpassungen der Arbeitskräfte, die sie zum Teil kaum zu leisten vermögen. Ist mittelfristig eine Anpassung an die sektoralen, qualifikationsbezogenen und regionalen Nachfrageverschiebungen möglich, so ist die Rechtsverschiebung der UV-Kurve nur vorübergehend. Gelingt eine Anpassung auf Dauer nicht und gewinnen Hysterese-Faktoren weiter an Gewicht, so kann sich die Belebung der Arbeitsnachfrage langfristig kaum in einem Abbau der Arbeitslosenquote niederschlagen.

 

 

6.2.3 Zusammenfassung: Strukturwandelbedingte Anpassungsprobleme als wirtschaftspolitische Aufgabenstellung

Die Ausführungen verdeutlichen, daß die im Zusammenhang mit der EU-Öffnung ermöglichte Steigerung der Arbeitsnachfrage nicht zwangsweise zu einer entsprechenden Erhöhung der Beschäftigung führen muß. Als kritischer Faktor erweist sich der vielschichtige und rasche Strukturwandel, der mit der außenwirtschaftlichen Umorientierung Mittelosteuropas verbunden ist. Er könnte - zumindest auf kurz- bis mittelfristige Sicht - den Abbau der hohen Arbeitslosigkeit in den Visegrádstaaten spürbar behindern. Die strukturwandelbedingten Arbeitsmarktprobleme lassen sich auf drei wesentliche Aspekte konzentrieren:

(1) Die neoklassische Sichtweise hebt insbesondere die Bedeutung der Lohnstrukturflexibilität hervor. Die Intensivierung des Strukturwandels induziert aufgrund der zunächst eher geringen Lohnelastizität des Arbeitsangebots eine deutliche Vergrößerung der Lohnspreizung. In den schrumpfenden Wirtschaftsbereichen könnten Lohnsenkungen erforderlich sein, die über das sozial tragbare bzw. erwünschte Ausmaß hinausgehen. Umgekehrt könnte ein übermäßig regulierender Eingriff der Wirtschaftspolitik zu einer Vergrößerung der Arbeitslosigkeit beitragen.

(2) Die Steigerung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit und die Attraktion ausländischer Direktinvestitionen müssen sich nicht unverzüglich in entsprechenden Beschäftigtenzuwächsen niederschlagen. Der strukturelle Wandel der Gütermärkte kann damit einhergehen, daß der Anstieg der Arbeitsnachfrage im wachsenden Wirtschaftsbereich kurz- bis mittelfristig geringer bleibt als der Rückgang der Arbeitsnachfrage in den schrumpfenden Teilmärkten. Demzufolge würde der Strukturwandel zu einem weiteren Anstieg der Arbeitslosigkeit bzw. einem langsameren Abbau in Mittelosteuropa führen.

(3) Gegenüber der früheren Beschäftigtenstruktur wird der Anstieg der Arbeitsnachfrage in anderen Sektoren, Regionen und Qualifikationsbereichen stattfinden. Dieser Wandel verlangt den Arbeitskräften intensive Anstrengungen hinsichtlich ihrer regionalen und sektoralen Mobilität sowie zur Veränderung ihrer Qualifikation ab. Die individuellen Fähigkeit der Arbeitskräfte, sich den Veränderungen anzupassen, sind angesichts des Umfangs und der Geschwindigkeit des Strukturwandels begrenzt. Es ist daher zu vermuten, daß der erhoffte Beschäftigungsanstieg in den wachsenden Teilmärkten von einer Erhöhung der strukturellen Arbeitslosigkeit begleitet wird. Es ist davon auszugehen, daß die Fähigkeit zur Anpassung an den vielschichtigen Wandel je nach Erwerbsgruppen unterschiedlich ausgeprägt ist.

(4) Die Kombination von Nachfragerückgang und Strukturwandelschock birgt die Gefahr zunehmender Verhärtungstendenzen der Arbeitslosigkeit. Pessimistische Zukunftserwartungen und sinkende Such- und Qualifikationsaktivitäten auf Arbeitnehmerseite sowie verstärkte Rationalisierungs- und Selektionsprozesse auf Seiten der Unternehmen können einen Abbau der Arbeitslosigkeit in Mittelosteuropa langfristig negativ beeinflussen.

Anpassungsprobleme der Wirtschaftssubjekte, fortbestehende bzw. sogar weiter ansteigende Arbeitslosigkeit und erhebliche Lohnsenkungen in einzelnen Teilarbeitsmärkten bilden eine grundlegende Problemstellung für die Wirtschaftspolitik der Reformländer. Sie kann versuchen, die angebotsseitigen Bedingungen zu verbessern, die Zugänge zur Arbeitslosigkeit durch gezielte Unterstützungen gering zu halten oder soziale Härten des Strukturwandels abzumildern. Bezogen auf die hier vorgestellten Arbeitsmarktprobleme sind prinzipiell mehrere Maßnahmebereiche relevant:

(a) Förderung des Strukturwandels und Stimulierung der privaten Arbeitsnachfrage in den wachsenden Teilmärkten;

(b) Unterstützung der Arbeitskräfteanpassung an die strukturellen Veränderungen, insbesondere der regionalen und sektoralen Mobilität und der Qualifikation;

(c) Reduktion der Reallokationsprozesse bzw. des Tempos des Strukturwandels, vornehmlich von Einkommensschocks.

Im folgenden Abschnitt soll aufgezeigt werden, daß es verschiedene Wege gibt, diese Aufgaben politisch umzusetzen, und daß die zu ergreifenden Maßnahmen zum Teil in einem Widerspruch zueinander stehen können.

 

 

6.3 Wirtschaftspolitische Reaktion auf die strukturwandelbedingten Veränderungen der Arbeitsmärkte

6.3.1 Strukturwandel- und Einkommensschock: Charakterisierung zweier idealtypischer Strategien zur Verringerung der Arbeitsmarktprobleme

Integrationsinduzierte Impulse für die Arbeitsnachfrage auf der einen Seite und eine durch den vielschichtigen Strukturwandel mögliche Verschärfung der Arbeitsmarktprobleme auf der anderen Seite bilden ein zentrales Aufgabenfeld für die Wirtschaftspolitik der mittelosteuropäischen Transformationsländer. Zur Analyse der ergreifbaren wirtschaftspolitischen Maßnahmen und der von den Visegrádstaaten bisher verfolgten Strategien liegt dieser Untersuchung die Unterscheidung zweier idealtypischer Politikmuster zugrunde. Auf diesem Weg kann aufgezeigt werden, wie unterschiedlich die Wirtschaftspolitik mit der Strukturwandelproblematik umgehen und welche unterschiedlichen Instrumente sie dementsprechend wählen kann. Unterschieden werden hier zwei Extrempositionen, deren Ziele für die mittelosteuropäischen Reformländer gleichermaßen von Bedeutung sind, deren Instrumente sich aber zum Teil entgegenstehen.

Als erstes Politikmuster wurde eine Konzeption gewählt, die deutlich angebotsorientiert gestaltet ist. Aus der obigen Analyse des neoklassischen Strukturwandelmodells ist abzuleiten, daß die Ursachen für die strukturwandelbedingten Arbeitsmarktprobleme hier in einer mangelnden Mobilität der Arbeitskräfte und einer zu geringen Lohn(struktur)flexibilität gesehen werden. Handlungsbedarf besteht nach angebotsorientierter Konzeption demnach vor allem darin, die Funktionsfähigkeit der Märkte herzustellen und zu sichern (vgl. folgenden Punkt a.). Davon grundsätzlich zu unterscheiden ist auf der anderen Seite ein Politikmuster, das auf die Einkommenssicherung der Wirtschaftssubjekte gerichtet ist. Nach den Vorstellungen dieses Idealtypus ist die neue Marktwirtschaft in Mittelosteuropa nicht in der Lage, alle entstehenden strukturwandelbedingten Probleme mit der erforderlichen Flexibilität zu lösen. Die Wirtschaftspolitik hat hier daher in erster Linie die Aufgabe, unerwünschte Folgen der außenwirtschaftlichen Öffnung abzumildern (vgl. Punkt b.).

Die Vorstellung dieser beiden idealtypischen Politikmuster unterstreicht die schwierige Situation der Wirtschaftspolitik angesichts der EU-Integration und des erwarteten Strukturwandels: Die Ziele beider Konzeptionen sind für die mittelosteuropäischen Transformationsökonomien gleichermaßen von Bedeutung, die Maßnahmen stehen zum Teil in deutlichem Widerspruch zueinander. Auf der einen Seite ist ein rascher Strukturwandel konstitutiv für die Wahrnehmung der integrationsbezogenen Wachstumsimpulse. Wirtschaftspolitische Maßnahmen, die versuchen, den Wandel zu verringern, stehen diesem Ziel entgegen. Auf der anderen Seite bergen die mit der Beschleunigung des Strukturwandels verbundenen ungünstigen ökonomischen und sozialen Wirkungen die Gefahr einer Marktablehnung durch die Bevölkerung; der Transformationsprozeß und die Marktöffnung zur EU könnten auf zunehmenden Widerstand der Wirtschaftssubjekte stoßen.

Insoweit steht die Wirtschaftspolitik Mittelosteuropas kurz- bis mittelfristig vor einem Dilemma. Die politischen Entscheidungsträger werden in besonderem Maße gefordert sein, einen geeigneten Mittelweg zu finden, also die strukturwandelbedingten Arbeitsmarktprobleme zu verringern, ohne die dynamischen Impulse der außenwirtschaftlichen Öffnung abzubremsen.

Wenngleich die im folgenden charakterisierten wirtschaftspolitischen Extrempositionen in der Praxis so kaum anzutreffen sind, stellt deren Konzeption ein nützliches analytisches Instrumentarium zur Verfügung, das die Problematik der mittelosteuropäischen Wirtschaftspolitik veranschaulicht und ihre empirische Einordnung erleichtert. Im folgenden werden die beiden Strategien zunächst in bezug auf die im vorigen Abschnitt dargelegten Strukturwandelprobleme vorgestellt. Im Vordergrund steht dabei die Analyse der Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik. In der wirtschaftspolitischen Arbeitsteilung fällt die Bekämpfung der strukturwandelbedingten Probleme auf den Arbeitsmärkten vornehmlich in deren Aufgabenbereich (Abschnitte 6.3.2 und 6.3.3). Synoptisch werden die alternativen Instrumente dargelegt, welche die politischen Akteure angesichts der strukturwandelbedingten Arbeitsmarktprobleme ergreifen können.

 

a. Angebotsorientierte Strategie: Förderung der strukturwandelbedingten
Arbeitsmarktanpassung

Einer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik liegt die Vorstellung zugrunde, daß funktionsfähige Märkte jederzeit zu einem einzel- und gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht und damit zu einem Maximum an Produktion führen. Voraussetzung ist dabei insbesondere eine hohe Flexibilität der Arbeitsmärkte - als Kernstück des aggregierten Angebots. Die Arbeitsmarktflexibilität steht auch bei der Bewältigung eines verstärkten Strukturwandels im Vordergrund. Wie reibungslos sich die Volkswirtschaft an die strukturellen Veränderungen anpaßt, hängt nach angebotsorientierter Auffassung in erster Linie von den Anpassungsprozessen zwischen den Teilarbeitsmärkten ab (vgl. neoklassisches Strukturwandelmodell in 6.2.1). Umgekehrt wird die Ursache für die strukturwandelbedingten Probleme auf den Arbeitsmärkten in deren unzureichender Anpassungsflexibilität vermutet. Faktorimmobilitäten, Preis- bzw. Lohnrigiditäten und andere Marktstarrheiten verhindern ein einwandfreies Funktionieren der Marktprozesse und somit die notwendigen Strukturanpassungen. Aufgrund dessen hat eine Flexibilisierung der Arbeitsmärkte - gerade in Zeiten eines beschleunigten Strukturwandels - angebotspolitische Priorität.

Eine angebotsbezogene Strategie der Strukturwandelbewältigung sieht ihre Aufgabe daher vorrangig darin, die Anpassungsflexibilität der Arbeitskräfte zu gewährleisten. Sie konzentriert sich damit auf die positive Seite des Strukturwandels. Als zentrale Voraussetzung gilt, daß die Löhne ihre Anreizfunktion wahrnehmen können, Preis- bzw. Lohnrigiditäten sind zu überwinden. Ein zu hohes Anspruchsdenken der Wirtschaftssubjekte wird kritisiert: Aufgrund der in den sozialen Wohlfahrtsstaaten aufgebauten Anspruchshaltung sei in diesen Ländern die Bereitschaft vermindert, strukturwandelbedingte Lohnsenkungen zu akzeptieren oder in andere Wirtschaftssektoren bzw. -regionen abzuwandern. Statt dessen übten die Arbeitnehmer Druck auf die lohnpolitischen Entscheidungsträger aus, um ein Absinken der Löhne zu verhindern. Eine angebotsorientierte Politik tritt gegen solche Tendenzen an: Die politischen Entscheidungsträger haben angesichts des umfangreichen und raschen Strukturwandels vielmehr für eine ausreichende Differenzierung und Flexibilisierung der Lohnstrukturen Sorge zu tragen.

Zudem fordert man den Rückzug des Staates aus dem wirtschaftlichen Geschehen, vor allem die Einstellung strukturkonservierender Interventionen. Dem Staat wird ein (allokationsneutraler) Eingriff ausschließlich bei der Erleichterung der Strukturanpassung zugebilligt. Dazu gehören der Ausbau der Infrastruktur, die Förderung der Arbeitskräftemobilität sowie insbesondere die Qualifikation von Arbeitslosen und Beschäftigten.

Bezogen auf die in Abschnitt 6.2.3 angeführten wirtschaftspolitischen Ansatzmöglichkeiten legt die angebotsorientierte Politik somit eine deutliche Priorität zugunsten der unter (a) und (b) gefaßten Maßnahmebereiche: Stimulierung der Arbeitsnachfrage durch Deregulierung und Flexibilisierung der Lohnfindung - als Kernbereich der Maßnahmen - und Förderung der sektoralen, qualifikationsbezogenen und regionalen Mobilität der Arbeitskräfte. Demgegenüber sieht man keinen Bedarf, den aus dem verstärkten Strukturwandel resultierenden Einkommensreduktionen entgegenzutreten (Punkt (c)): Unzumutbar hohe Lohnsenkungen seien wenig wahrscheinlich, in gewissen Ausmaß sollten sie hingenommen werden. Nach angebotspolitischer Konzeption schafft die Akzeptanz von kurzfristigen Einkommensrückgängen langfristig die Grundlage für einen Abbau der Arbeitslosigkeit und einen nachhaltigen Anstieg des Wohlstandes in den Reformländern.

Die hier beschriebene Wirtschaftspolitik zielt nicht nur auf eine Förderung des notwendigen Wandels ab, sie ist zugleich auf die Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit gerichtet. Funktionsfähige Märkte, eine zurückhaltende Lohnpolitik und die Anpassung der Qualifikation tragen zu einer Verbesserung des Standortes Mittelosteuropa bei. Der Ausbau dieser zentralen Standortfaktoren (vgl. dazu Kap. 4.3 und 5.2) schafft den Visegrádstaaten die Möglichkeit zur Vergrößerung ihrer Marktanteile und steht daher ganz im Sinne der angebotsorientierten Konzeption; eine Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit und der vermehrte Zustrom von Direktinvestitionen sollen eine zügigere Belebung der Arbeitsnachfrage in den wachsenden Teilarbeitsmärkten unterstützen (vgl. 6.2.2). Insoweit kann eine angebotsorientierte Politik auch mittelbare Wirkungen auf die Verringerung der oben vorgestellten Strukturwandelprobleme erzielen.

 

b. Strategie der Einkommenssicherung: Abfederung des Strukturwandel- und
Einkommensschocks

Der im folgenden idealisierte Politiktypus versteht die Problembeziehung zwischen Strukturwandel und Arbeitsmarktanpassungen aus einer anderen Perspektive. Der Grund für die Arbeitsmarktprobleme liegt demnach weniger in einer mangelnden Funktionsfähigkeit der Märkte, sondern mehr im negativen Strukturwandel- und Einkommensschock, der durch die rasche Liberalisierungspolitik hervorgerufen wird. Anstatt die umfangreichen Regulierungen der Planwirtschaft langsam aufzuheben, setzt man die noch kaum wettbewerbsfähigen Märkte ohne abfedernde Maßnahmen unmittelbar dem freien Güter- und Kapitalverkehr aus. Die Folge ist ein umfassender Strukturwandel, der die Wirtschaftssubjekte - vor allem auch psychologisch - weit überfordert. Nur Wenige haben die Fähigkeit, auf die neuen Anforderungen in der vorausgesetzten Weise zu reagieren.

Die Vertreter einer Einkommenssicherungspolitik bezweifeln die Fähigkeit des Marktes, den Strukturwandel auf den Arbeitsmärkten problemlos zu bewältigen. Die Marktmechanismen riefen vielfach Ergebnisse hervor, die aus sozialen Gesichtspunkten nicht akzeptiert werden können. Eine hohe Verunsicherung der Wirtschaftssubjekte, zunehmende soziale Ungleichgewichte sowie die Verarmung ganzer Bevölkerungsgruppen seien die logische Konsequenz einer derartigen Liberalisierungspolitik. Die Volkswirtschaften stünden kurz- bis mittelfristig vor der Gefahr eines steigenden sozialen Unfriedens bis hin zur vollständigen Ablehnung von Markt, Marktreformen und EU-Integration durch die Bevölkerung.

Die auf Einkommenssicherung gerichtete Wirtschaftspolitik setzt an der negativen Seite des Strukturwandels an; sie will die ungünstigen Folgen des ökonomischen Schocks begrenzen. Die Maßnahmen zielen in erster Linie auf eine Stabilisierung der volkswirtschaftlichen Prozesse und individuellen Einkommenslagen; dabei steht die Reduktion der Reallokationsprozesse bzw. deren Tempo, der kurzfristige Erhalt von Arbeitsplätzen, die Vermeidung von Lohnsenkungen und die Stabilisierung der Zukunftserwartungen im Vordergrund (vgl. auch Punkt (c) in Abschnitt 6.2.3).

Um die unerwünschten Wirkungen des Strukturwandels zu verringern, sieht die Einkommenssicherungspolitik eine Reihe wirtschaftspolitischer Ansatzpunkte. Da die behauptete Ursache der erwarteten Arbeitsmarktprobleme in einer raschen außenwirtschaftlichen Öffnung liegt, werden die Entscheidungsträger zunächst versuchen, die Marktliberalisierung mit der EU zu verlangsamen. Wollen die Visegrádstaaten rasch Mitglied der Union werden, ist der politische Entscheidungsspielraum diesbezüglich jedoch eingeschränkt.

Daher konzentriert sich die Politik auf eine Linderung der unerwünschten Strukturwandelfolgen. Zum einen wird die allgemeine Strukturpolitik schrumpfende Wirtschaftssektoren, -regionen und Unternehmen durch finanzielle Interventionen unterstützen. Zum anderen beziehen sich die zu ergreifenden Maßnahmen unmittelbar auf die Arbeitsmärkte. Die Schwerpunkte liegen dabei auf folgenden Bereichen:

 

 

6.3.2 Die Rolle der Lohnpolitik und ihre beiden idealtypischen Ausprägungen

Auf der Grundlage der beiden idealtypischen Politikmuster wird in diesem Abschnitt herausgestellt, welchen Beitrag die Lohnpolitik zur Überwindung der strukturwandelbedingten Arbeitsmarktprobleme leisten kann. Je nach politischer Konzeption ergeben sich unterschiedliche Anforderungen an Löhne und Lohnstrukturen (Punkt a.). In einem zweiten Schritt ist zu prüfen, inwieweit diese Anforderungen zugleich Rückschlüsse auf eine unterschiedliche institutionelle Ausgestaltung der Lohnpolitik erlauben (Punkt b.). Schließlich wird die Rolle des Staates und sein möglicher Einfluß auf die Lohnbildung herausgestellt (Punkt c.).

 

a. Unterschiedliche Anforderungen an die Löhne in den politischen Konzeptionen

Für beide vorgestellten politischen Konzeptionen sind die ökonomischen Grössen Lohn und Lohnkosten von zentraler Bedeutung. Im Vordergrund der Analyse des Strukturwandels steht die Lohnstruktur, die das Verhältnis der Löhne zwischen verschiedenen Wirtschaftseinheiten beschreibt. Dabei sind die Lohnstrukturdifferenzierung und Lohnstrukturflexibilität zu unterscheiden. Während der Begriff der Lohnstrukturdifferenzierung statischer Natur ist und den Grad der Lohnstreuung über verschiedene Ausprägungen eines Merkmals (z.B. von Wirtschaftssektoren) bezeichnet, geht es bei der Lohnstrukturflexibilität vornehmlich um deren Veränderung.

Für die Lohnpolitik im Sinne der hier vorgestellten angebotsorientierten Konzeption sind beide Begriffe relevant. Vollbeschäftigung wird nach ihrer Auffassung nur verwirklicht, wenn die Lohnstrukturen die Differenzen zwischen den Knappheiten und Produktivitäten verschiedener Teilarbeitsmärkte wiedergeben. Angesichts der strukturellen Verschiebungen in Mittelosteuropa ist vor allem eine deutliche Differenzierung der Lohnstruktur erforderlich. Die ehemaligen Planwirtschaften waren durch relativ geringe Lohnunterschiede gekennzeichnet. Die grundlegende außenwirtschaftliche Umorientierung und der damit verbundene vielschichtige sektorale, regionale und qualifikationsbezogene Wandel macht eine erheblich größere Streuung der Löhne dringend notwendig. So werden zum einen - bei Unterstellung einer eher geringen Arbeitskräftemobilität in Mittelosteuropa - die Anreize zur Wanderung vergrößert (vgl. neoklassisches Strukturwandelmodell in 6.2.1). Daneben begründet die hohe Geschwindigkeit des Strukturwandels die Erfordernis einer hohen Flexibilität der Lohnstrukturen. Nach Flanagan (1992) ist die Flexibilität von noch größerer Bedeutung als der Differenzierungsgrad der Löhne. Aufgrund ihrer Lenkungsfunktion bewirken Änderungen der Lohnstrukturen Anpassungsreaktionen der Arbeitskräfte und folglich Veränderungen der Beschäftigtenstrukturen.

Die Lohnpolitik muß nach angebotsorientierter Auffassung daher dem umfangreichen Strukturwandel in Mittelosteuropa durch eine hohe Differenzierung und Flexibilität der Lohnstrukturen Rechnung tragen.

Auch für die auf Einkommenssicherung gerichtete Strategie hat der Lohn zentrale Bedeutung. Vorrangiges Ziel ist die Vermeidung von Lohnrückgängen in den schrumpfenden Wirtschaftsbereichen. Der Strukturwandel soll vor allem nicht dazu führen, daß die Löhne unter das Existenzminimum fallen. Aufgabe der Lohnpolitik ist es nach dieser Strategie daher, eine Spreizung der Lohnstrukturen zu verhindern. Zudem wird der Nutzen der von einer angebotsorientierten Strategie geforderten Differenzierung der Lohnstrukturen bezweifelt:

Zum anderen sind temporäre Lohn(struktur)schwankungen zu verhindern. Die Marktliberalisierung zur EU erhöht die Geschwindigkeit des durch die Systemtransformation eingeleiteten Strukturwandels. Die Wirtschaftssubjekte werden somit zusätzlich verunsichert. Eine Zusicherung zeitlich stabiler Löhne reduziert die Unsicherheit der mittelosteuropäischen Bevölkerung und trägt damit zu einer Stabilisierung des Transformationsprozesses bei. Neben der Nivellierung bzw. Verhinderung einer Spreizung der Lohnstrukturen soll die Lohnpolitik daher zu einer zeitlichen Stabilisierung der Lohnstrukturen beitragen.

 

b. Der Prozeß der Lohnfindung: Ebene der Verhandlung

Die Länder Mittelosteuropas stehen auf dem Weg der Systemtransformation auch vor einschneidenden Reformen ihrer lohnpolitischen Institutionen. In der Planwirtschaft waren die Interessen einseitig organisiert. Die Unternehmen hatten faktisch keine finanziellen Restriktionen und waren daher kaum auf die Aushandlung niedriger Arbeitskosten angewiesen (vgl. Kap. 2.1). Demgegenüber waren die Arbeitnehmer durch starke Gewerkschaften vertreten. Anders als in den Marktwirtschaften waren die Gewerkschaften jedoch nicht selbständig, sondern ein auf Zwangsmitgliedschaft basierendes Vollzugsorgan staatlicher Politik. Aus diesen Gründen waren die Tarifabschlüsse weniger das Resultat eines Interessenausgleichs zwischen Unternehmen und Arbeitnehmern, als vielmehr ein Ausdruck staatlicher Regulierung.

Im Zuge der Systemtransformation und der veränderten Wettbewerbssituation werden die lohnpolitischen Ziele und Instanzen neu definiert. Von Interesse ist im folgenden, ob die unter a. vorgestellten Ziele und Strategien durch bestimmte Institutionalisierungsformen durchgesetzt werden können. Im Vordergrund stehen dabei zwei institutionelle Aspekte: die Tarifverhandlungsebene und der Einfluß des Staates auf die Lohnbildung.

Die Ebene der Tarifverhandlungen wird in der Literatur unter dem Begriff des Zentralisierungsgrades diskutiert. "Mit dem Begriff Zentralisierungsgrad ist (...) das Ausmaß der Verhaltenskoordination gemeint, das innerhalb und zwischen den an der Tariflohnbildung beteiligten Verbänden herrscht."  Der Zusammenhang zwischen Verhandlungsebene, Beschäftigung, Lohnhöhe und anderen wirtschaftspolitischen Zielgrößen ist in der Theorie und auch empirisch nicht abschließend geklärt. Es finden sich jedoch Hinweise, daß eine angebotsorientierte Strategie eher in dezentralen Verhandlungen und die Ziele einer Einkommenssicherungspolitik eher in zentralisierten Verhandlungen durchzusetzen sind.

Wie vorgestellt, fordert eine angebotsorientierte Strategie zur Bewältigung des Strukturwandels eine deutliche Differenzierung und Flexibilisierung der Löhne. Es wird behauptet, daß differenzierte und flexible Lohnabschlüsse am ehesten auf dezentraler Ebene möglich sind. Als entscheidendes Argument ist anzuführen, daß dezentral verhandelnde Akteure größere Kenntnisse sowohl über die lokalen Angebots- und Nachfrageverhältnisse als auch über die betriebliche Arbeitsproduktivität aufweisen. Aufgrund ihrer stärkeren Einbindung rückten dezentral agierende Gewerkschaften stärker den betrieblichen Beschäftigungserhalt in den Vordergrund. Calmfors/ Drifill (1988) heben hervor, daß Lohnerhöhungen auf Betriebsebene nicht auf die Güterpreise abgewälzt werden können und die Gewerkschaften daher ihre Forderungen stärker an den Interessen des Unternehmens ausrichteten. Dies gilt insbesondere für international agierende Unternehmen. Kommt es zu strukturellen Verschiebungen auf den Gütermärkten, werden sich die Tarifpartner eher auf eine Anpassung der Löhne verständigen, um einen Abbau der betrieblichen Beschäftigung zu verhindern.

Im Gegensatz dazu werden zentrale Lohnverhandlungen von den Vertretern einer angebotsorientierten Politik aufgrund ihrer Tendenz zur Nivellierung der Löhne eher kritisch gesehen. Durch eine strukturelle Angleichung der Löhne werde der Wettbewerb gehemmt und eine Erhöhung des globalen Lohnniveaus gefördert. "Arguably, centralized wage-setting arrangements are not well suited to an enviroment of global competition and technological change, which necessiate continuing adjustments of relative wages." 

Demgegenüber sind die Ziele der auf Einkommenssicherung gerichteten Lohnpolitik am ehesten in hoch zentralisierten Verhandlungen zu verwirklichen. Im Vordergrund steht die Vermeidung von Lohnsenkungen in den schrumpfenden Teilarbeitsmärkten. - Auf der Ebene betriebsnaher Vereinbarungen richten sich die Verhandlungspartner nach der jeweiligen einzelwirtschaftlichen Umsatz- und Gewinnsituation. Führt der zunächst erwartete Importsog gegenüber der EU zu einer Verschlechterung der betrieblichen Wettbewerbssituation, so resultieren daraus dort - zumindest temporär - entsprechende Lohnsenkungen.

Auf zentraler Verhandlungsebene lassen sich diese Lohnsenkungen verhindern. Die Tarifpartner sind hier keinen einzelwirtschaftlichen Zwängen unterworfen, sie können gesamtwirtschaftliche Ziele verfolgen. Die Nivellierung und temporäre Stabilisierung der Löhne bilden zentrale gesamtwirtschaftliche Interessen der Transformationsländer: Kommt es angesichts des erheblichen Strukturwandels durch Lohnsenkungen zur Verarmung und Verunsicherung ganzer Bevölkerungsgruppen, so resultieren daraus externe Effekte, die die Volkswirtschaften insgesamt betreffen. Derartige externe Effekte entstehen beispielsweise bei Ablehnung der Marktreformen und der EU-Integration durch die betroffenen Wirtschaftssubjekte oder durch den notwendigen Anstieg der staatlichen Transferleistungen. Die aus dem Strukturwandelschock resultierenden Lohnsenkungen und temporären Schwankungen sind daher auf zentraler Verhandlungsebene zu verhindern.

 

c. Der Einfluß des Staates

Die staatlichen Maßnahmen zur Beeinflussung der Lohneinkommen, sei es zur Korrektur der Einkommensverteilung oder zur Sicherung der Preisniveaustabilität, fallen unter den Begriff der staatlichen Einkommenspolitik. Auch hier unterscheiden sich die Forderungen der beiden wirtschaftspolitischen Konzeptionen. Eine angebotsorientierte Politik, die davon ausgeht, daß der Markt den Strukturwandel allein bewältigt, lehnt einen Eingriff des Staates in den Prozeß der Lohnbildung ab. Seine Aufgaben beschränken sich im wesentlichen darauf, Wettbewerbsverzerrungen zu vermindern und die rechtlichen Rahmenbedingungen für die tarifpolitischen Verhandlungen zu setzen.

Demgegenüber baut die auf Einkommenssicherung gerichtete Politik stärker auf die Unterstützung des Staates. Der Staat soll einen Beitrag dazu leisten, unerwünschte Folgen des Strukturwandels auf die individuelle Einkommenslage zu verhindern. Die Institutionalisierung einer solchen wechselseitigen Einflußnahme der tarifpolitischen Spitzenverbände und der staatlichen Akteure wird in der Literatur unter dem Begriff des (Makro-)Korporatismus diskutiert. Dabei soll der Staat mehrere Aufgaben wahrnehmen:

Im Fall der transformierenden Länder kann die Errichtung tripartitärer Institutionen kurzfristig auch andere Funktionen haben: Beispielsweise werden sie häufig eingesetzt, um eine durch übermäßige Lohnsteigerungen induzierte Preisinflation zu verhindern.

Nach dieser idealtypischen Unterscheidung wird für die empirische Untersuchung zusammengefaßt:

(1) Je höher der Zentralisierungsgrad der Lohnverhandlungen, umso eher sind bei verstärktem Strukturwandel die Ziele der Einkommenssicherungspolitik, vornehmlich die Vermeidung von Lohnsenkungen und temporären Lohnschwankungen, durchzusetzen. Es wird daher gefolgert, daß zentrale Lohnverhandlungen ein Kennzeichen für die Verfolgung einer auf Einkommenssicherung bedachten Strategie darstellen, dezentrale Verhandlungen für eine angebotsorientierte Strategie.

(2) Je stärker die Einbindung des Staates in die Lohnverhandlungen, umso stärker ist die Lohn- bzw. Einkommenspolitik an gesamtwirtschaftliche Interessen ausgerichtet, und umso besser können die Ziele der Einkommenssicherungspolitik verfolgt werden. Nimmt der Staat dagegen keinen Einfluß auf die Lohnbildung, so wird dies als ein Merkmal einer angebotsorientierte Strategie angesehen.

 

 

6.3.3 Die Rolle der Arbeitsmarktpolitik und ihre beiden idealtypischen Ausprägungen

Neben der Lohnpolitik ist vor allem die Arbeitsmarktpolitik gefordert, ihren Beitrag zur Überwindung der strukturwandelinduzierten Arbeitsmarktprobleme zu leisten. Unter den Begriff der Arbeitsmarktpolitik fallen alle Maßnahmen, die die Beziehung zwischen Angebot und Nachfrage auf den Arbeitsmärkten beeinflussen, um eine hohe und strukturell ausgeglichene Beschäftigung zu realisieren. Dabei stehen in dieser Untersuchung die staatlichen Maßnahmen im Vordergrund. Die Vorstellungen der hier zugrundegelegten Politikmuster gehen über den Umfang und auch über die Richtung der zu ergreifenden Maßnahmen zum Teil deutlich auseinander.

Dieser Abschnitt stellt die in bezug auf den Strukturwandel wichtigsten Maßnahmen vor und verdeutlicht die jeweiligen Positionen der beiden politischen Konzepte. Punkt a. analysiert die Unterstützungsleistungen im Fall von Arbeitslosigkeit, Punkt b. gibt einen synoptischen Überblick über die relevanten Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik.

 

a. Die finanzielle Kompensation von Arbeitslosigkeit

"Da in einer Marktwirtschaft das Recht auf Arbeit und damit auch die Erzielung von Erwerbseinkommen nicht garantiert werden können, hat die finanzielle Absicherung bei Wegfall der Erwerbsgrundlage oder des Erwerbseinkommens oberste Priorität."  Diese Notwendigkeit ist im Fall der Systemtransformation in den Ländern Mittelosteuropas weitgehend unbestritten; hier war die Arbeitslosigkeit großer Teile der Erwerbsbevölkerung nicht zu vermeiden. Uneinigkeit besteht jedoch über den Umfang und die Gestaltungsparameter der zu leistenden Unterstützung. Die Schwierigkeit liegt für die Reformländer darin, einen Weg zu finden, der die notwendige Einkommenssicherung und Armutsverhinderung einerseits und die anreiz- und aktivitätsmindernden Effekte der finanziellen Kompensation andererseits berücksichtigt.

Die angebotsorientierte Konzeption konzentriert sich auf die Förderung des Strukturwandels auf den Arbeitsmärkten. Eine großzügige Arbeitslosenunterstützung verringert nach ihrer Vorstellung bei verstärktem Strukturwandel die Anreize zur Wanderung in die wachsenden Wirtschaftbereiche. Bei der Beschreibung des neoklassischen Strukturwandelmodells wurden dabei die Wechselwirkungen von Arbeitslosenunterstützung und Arbeitsentlohnung betont (vgl. 6.2.1). Der Arbeitnehmer optimiert den Nutzen zwischen Freizeit und seinem individuellen Arbeitsangebot. Wird die Freizeit finanziell alimentiert, so verschiebt sich das Optimum zuungunsten des Arbeitsangebots. Die Anreizfunktion des Lohnes wird geschwächt und damit auch seine Fähigkeit, die erforderlichen Strukturanpassungen herbeizuführen. Zweitens wirkt eine großzügigere soziale Absicherung unmittelbar auf die ausgehandelten Löhne. Da die Folgen der Arbeitslosigkeit finanziell weniger ungünstig sind, verringern sich für die Tarifpartner die Opportunitätskosten von hohen Lohnabschlüssen. Die Arbeitslosigkeit hat infolgedessen eine geringere Disziplinierungsfunktion auf die Lohnentwicklung.

Aus diesen Gründen fordert die angebotsorientierte Strategie eine deutliche Begrenzung der Leistungshöhe. Bei der individuellen Beitragsbemessung soll dem Äquivalenz- bzw. Versicherungsprinzip gegenüber einer mehrheitlich steuerfinanzierten Fürsorge der Vorrang gegeben werden. Sie trägt zu einer Differenzierung der Kompensationsleistungen bei und wirkt anreizfördernd.

Weiterhin ist die Bezugsdauer zu begrenzen. Die Arbeitslosenunterstützung dient in der angebotsorientierten Konzeption nur der Übergangsfinanzierung. Sie beschränkt sich auf die Arbeitskräfte, die deutliche Anstrengungen unternehmen, eine neue Stelle zu finden bzw. sich entsprechend der neuen Anforderungen weiterzubilden und den Wohnraum zu wechseln. Layard (1991) weist auf die negativen Anreizwirkungen einer langfristigen Unterstützung hin. Die Dauer habe gegenüber der Höhe der Unterstützung eine größere Relevanz für eine Entscheidung, die Arbeitslosigkeit einer regulären Beschäftigung vorzuziehen. Eine längerfristige Unterstützung trage im Endeffekt zu einer Verfestigung der Arbeitslosigkeit bei.

Die auf Einkommenssicherung gerichtete Politik betont dagegen die Einkommensersatzfunktion der Arbeitslosenunterstützung. Die negativen Arbeitsanreize bzw. Verhaltenseffekte bei der Stellensuche werden verneint. Nach ihrer Auffassung führt nicht nur die Systemtransformation, sondern vor allem der mit der außenwirtschaftlichen Öffnung verbundene Strukturwandel zu einer mehr oder weniger langfristigen Arbeitslosigkeit. Da die Arbeitskräfte aus eigener Kraft nur mit erheblicher Verzögerung auf diesen Schock reagieren können, hat die Wirtschaftspolitik die Aufgabe, einen Ausgleich für ihre Liberalisierungsstrategie zu schaffen.

Daher fordert eine Einkommenssicherungspolitik eine hohe und zeitlich unbefristete Unterstützung der Arbeitslosen. Die staatliche Fürsorgepflicht richtet sich an der individuellen Bedarfslage der vom Strukturwandel besonders betroffenen Arbeitnehmer(gruppen). Die Verringerung ihrer Einkommen ist zu verhindern. Eine derart ausgestaltete soziale Absicherung soll den Wirtschaftssubjekten Sicherheit und damit den Transformationsökonomien eine größere Stabilität verleihen.

Für die empirische Untersuchung wird festgehalten:

(1) Je höher die Kompensationsleistungen bemessen sind, je länger die Bezugsdauer und je großzügiger die Bezugsbedingungen, umso eher entspricht das Unterstützungssystem einer auf Einkommenssicherung gerichteten Strategie. Sind die Bezugsregeln dagegen streng gefaßt, die Dauer und die Höhe deutlich begrenzt, so ist das Unterstützungssystem einer angebotsorientierten Konzeption zuzuordnen.

(2) Liegt der Arbeitslosenunterstützung das Versicherungsprinzip zugrunde, so wird es der angebotsorientierten Konzeption zugeordnet, folgt es dem Bedarfsprinzip, so entspricht es eher den Vorstellungen der Einkommenssicherungspolitik.

 

 

b. Verringerung des Arbeitsvolumens und aktive Arbeitsmarktpolitik im Zeichen des verstärkten Strukturwandels

Um einen Überblick über die aktive Arbeitsmarktpolitik zu gewinnen, werden im folgenden zunächst die wichtigsten beschäftigungspolitischen Instrumente, die angesichts der strukturwandelbedingten Arbeitsmarktprobleme ergreifbar sind, in drei Gruppen zusammengefaßt. Im zweiten Schritt werden die Maßnahmegruppen den beiden idealtypischen Strategien zugeordnet.

(1) Maßnahmen zur Beeinflussung des Arbeitsvolumens. Die außerordentlich hohe Erwerbsbeteiligung in der Planwirtschaft hat für die Arbeitsmarktprobleme der Reformländer maßgebliche Bedeutung (vgl. Kap. 2.1). Die überdimensionierte betriebliche Beschäftigung ist eine der Ursachen dafür, daß die Rückgänge der Arbeitsnachfrage vorerst nicht durch einen Nachfrageanstieg in den wachsenden Wirtschaftsbereichen aufgewogen werden können. Die Arbeitsmarktpolitik hat die Möglichkeit, Regelungen und Anreize zu setzen, die einen verstärkten Rückzug aus dem Erwerbsleben fördern. In Mittelosteuropa dürften insbesondere Vorruhestandsregelungen und die Förderung des Berufsausstieges weiblicher Arbeitskräfte an Bedeutung gewinnen. Eine solche Beschäftigungsstrategie ist als defensiv zu bezeichnen. Ihr Ziel ist es in erster Linie, die strukturwandelbedingte Arbeitslosigkeit unmittelbar zu verringern und zugleich Kosten der Arbeitslosenunterstützung einzusparen.

(2) Subventionierte Beschäftigung. In Abschnitt 6.2.2a wurde ausgeführt, daß die umfangreichen Rückgänge der Arbeitsnachfrage kurzfristig vermutlich nicht durch die Nachfragebelebung in den wachsenden Sektoren und Regionen aufzufangen sind. Um die entstehende Arbeitslosigkeit zu begrenzen, kann der Staat verschiedene Maßnahmen ergreifen, die die Nachfragerückgänge in den schrumpfenden Teilmärkten abfedern. Für die Transformationsökonomien ist dabei in erster Linie die Beschäftigung in den staatseigenen Betrieben von Bedeutung. Eine Verzögerung der Privatisierung, vor allem von beschäftigungsintensiven Konglomeraten, trägt zu einer Verlangsamung des Arbeitskräfteabbaus in Mittelosteuropa bei. Zudem kann die Politik versuchen, den staatlichen Beschäftigungsanteil durch den Fortbestand einer umfangreichen öffentlichen Verwaltung aufrechtzuerhalten.

Weiterhin kann die aktive Arbeitsmarktpolitik mit Hilfe gezielter Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Lohnsubventionen neue Arbeitsplätze schaffen oder vom Abbau bedrohte Stellen erhalten. Der Vorteil dieser Instrumente liegt vor allem in ihrer spezifischen Einsetzbarkeit. Zum einen können Arbeitsplätze in ausgewählten Regionen, Sektoren oder Unternehmen unterstützt werden; zum anderen lassen sich mit ihrer Hilfe Personengruppen gezielt fördern, die vom Strukturwandel besonders betroffen sind.

(3) Maßnahmen zur Förderung der Anpassungsflexibilität des Arbeitsangebots. Eine wesentliche Ursache für die Arbeitsmarktprobleme in den Reformländern liegt in der zunehmenden strukturellen Diskrepanz von Arbeitsplätzen und Erwerbspersonen (vgl. 6.2.2b). Im Blickpunkt stehen hier aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, die eine Anpassung der Arbeitskräfte an die strukturellen Veränderungen erleichtern sollen; sie dienen einer Belebung der Beschäftigung in den wachsenden Teilarbeitsmärkten:

Die beiden zugrundegelegten strukturwandelpolitischen Konzeptionen messen den drei Maßnahmegruppen unterschiedliche Bedeutung bei.

Wie bereits dargelegt, weist die angebotsorientierte Konzeption passiven und aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen nur eine unterstützende Funktion zu. Das neoklassische Strukturwandelmodell (vgl. 6.2.1) zeigt, daß die Bewältigung des Strukturwandels ausschließlich von der Flexibilität der Lohnstrukturen und der Mobilität des Arbeitsangebots abhängt. Eine angebotsorientierte Strategie befürwortet daher allein beschäftigungspolitische Instrumente, die der Erhöhung der Anpassungsflexibilität der Arbeitskräfte dienen. Der Staat soll die bereits freigesetzten Erwerbspersonen und die in den schrumpfenden Wirtschaftsbereichen Beschäftigten motivieren, in die wachsenden Teilarbeitsmärkte zu wechseln. Die Erhöhung der Markttransparenz durch eine verbesserte Arbeitsverwaltung und die Förderung der beruflichen Bildung unterstützen die erforderlichen Marktanpassungen und tragen daher zu einer zügigen Überwindung der Strukturwandelprobleme bei.

Demgegenüber stoßen direkte Beschäftigungssubventionen auf Ablehnung. Erstens seien staatliche Eingriffe aufgrund ihrer wahrscheinlichen Deadweight Losses, Mitnahme- und Substitutionseffekte größtenteils ineffizient, zweitens hemmten sie die zur Bewältigung des Strukturwandels notwendigen marktwirtschaftlichen Anpassungen. Schließlich hätten sie eine nur aufschiebende Wirkung: Da die Subventionen auf lange Frist nicht aufrecht erhalten werden können, müssen die Arbeitskräfte letztlich doch freigesetzt werden.

Die auf Einkommenssicherung gerichtete Konzeption bezieht sich auf die negativen Wirkungen des Strukturwandels. Sie fordert einen umfangreichen arbeitsmarktpolitischen Einsatz des Staates; der Schwerpunkt liegt dabei neben den passiven Maßnahmen (s.o.) auf den unter (1) und (2) aufgeführten Instrumenten. Die Unterstützung der Arbeitsnachfrage in den schrumpfenden Wirtschaftsbereichen erscheint ihr dringend erforderlich. Der durch die außenwirtschaftliche Öffnung induzierte Strukturwandelschock führt zu einem erheblichen Abbau von Arbeitsplätzen, zumindest auf kurz- bis mittelfristige Sicht. Die Arbeitsmarktpolitik hat daher die Aufgabe, einen Anstieg der Arbeitslosigkeit bei immobilen Personengruppen zu verhindern. Durch die Subventionierung der Arbeitsplätze federt sie negative Wirkungen des Strukturwandels ab und verringert die Unsicherheit der Bevölkerung. Die beschäftigungssubventionierenden Maßnahmen können speziell zur Unterstützung von Problemgruppen eingesetzt werden.

Ferner fördert die Einkommenssicherungspolitik den Rückzug aus dem Erwerbsleben. Erwerbspersonen, die ihren Arbeitsplatz bereits verloren und Schwierigkeiten haben, sich den neuen Anforderungen der wachsenden Sektoren anzupassen, werden durch diese Maßnahme nicht arbeitslos, sondern verlassen den Arbeitsmarkt. Sie wird insbesondere für ältere und behinderte Erwerbspersonen eingesetzt.

Für die empirische Untersuchung wird festgehalten:

(1) Je höher die Ausgabenanteile für aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, umso eher ist die verfolgte Politik der auf Einkommenssicherung gerichteten Strategie zuzuordnen. Dies gilt insbesondere, wenn die Schwerpunkte im Bereich beschäftigungssubventionierender Instrumente liegen.

(2) Liegt der Schwerpunkt der aktiven Arbeitsmarktpolitik im Bereich von Beschäftigungssubventionen und wird ein Arbeitsmarktrückzug maßgeblich unterstützt, so entspricht die Politik eher einer auf Einkommenssicherung gerichteten Strategie der Strukturwandelbewältigung.

(3) Je breiter die Maßnahmen zur Förderung der Anpassungsflexibilität des Arbeitsangebots angelegt sind und je höher deren Ausgabenanteil an den Gesamtaufwendungen für die Arbeitsmarktpolitik liegt, umso eher ist die Politik einer angebotsorientierten Strategie zuzuordnen.

 

c. Überleitung zur empirischen Untersuchung

Dieser Abschnitt charakterisierte zwei idealtypische wirtschaftspolitische Konzeptionen, die aus unterschiedlichen Perspektiven versuchen, die strukturwandelbedingten Arbeitsmarktprobleme zu lösen.

Tab. 6a: Zusammenfassende Übersicht über die lohn- und arbeitsmarktpolitische Ausrichtung der beiden idealtypischen Strategien

   
 

Angebotsorientierte Strategie

Einkommenssicherungsstrategie

Zentralisierungsgrad der Lohnpolitik

gering

hoch

Staatliche Einflußnahme auf die Lohnentwicklung

gering

hoch

Umfang der passiven Arbeitsmarktpolitik

kurz und
gering

lang und großzügig

Finanzierung der passiven Arbeitsmarktpolitik

Versicherungsprinzip

Bedarfsprinzip

Förderung des Arbeitsmarktrückzuges

nein

ja

Beschäftigungssubventionierung

nein

ja

Förderung der Angebotsflexibilität

ja

nein

Auch wenn bei der Zuordnung der einzelnen Instrumente Vorbehalte einzuräumen sind, stellt diese Unterscheidung ein geeignetes analytisches Instrumentarium für die Untersuchung der in den Visegrádstaaten verfolgten Politik zur Verfügung. Die Ziele der beiden Strategien sind angesichts des umfangreichen Strukturwandels für die vier Länder gleichermaßen von Bedeutung. Es wurde herausgestellt, daß sich die zum Erreichen dieser Ziele ergreifbaren Maßnahmen jedoch unterscheiden und zum Teil in deutlichem Widerspruch zueinander stehen.

Im folgenden soll die Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik der Visegrádstaaten auf Grundlage der in diesem Abschnitt dargelegten Hypothesen untersucht werden (vgl. auch zusammenfassende Tab. 6a). Wie angesprochen, sind die Länder Mittelosteuropas bereits seit Beginn des Reformprozesses von einem vielfältigen Strukturwandel betroffen. Die Marktöffnung zur EU wird diesen Prozeß beschleunigen und verstärken. Es ist zu analysieren, in welcher Weise die politischen Akteure versuchen, ihre Arbeitsmarktprobleme zu lösen. Der von der jeweiligen Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik bisher eingeschlagene Weg könnte Rückschlüsse für die langfristige Bewältigung des Strukturwandels in den vier Ländern zulassen.

 

 

 

6.4 Die Gestaltung der Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik in den Visegrádstaaten

6.4.1 Die Arbeitsmarktlage in den vier Reformländern und die Sonderrolle der Tschechischen Republik

a. Strukturwandel der Beschäftigung und Entwicklung der Arbeitslosigkeit

In Anlehnung an Abschnitt 6.2 wird als erster Schritt die kurzfristige Arbeitsmarktentwicklung vorgestellt, um aufzuzeigen, wie sich der bisherige Strukturwandel in den einzelnen Reformländern ausgewirkt hat. Im Blickpunkt steht steht hier die Veränderung der sektoralen Beschäftigtenstruktur und die Entwicklung der Arbeitslosigkeit.

 

Abb. 6e: Strukturwandel der Beschäftigung, prozentuale Veränderung
der sektoralen Beschäftigtenanteile, MOE, 1990-95

Quelle: Europäische Kommission 1995(b)

Betrachtet wird zunächst die Veränderung der sektoralen Beschäftigtenbestände im Zeitraum von 1990 bis 1995. Ähnlich den sektoralen Wertschöpfungsanteilen (vgl. Tab. 2d in Kap. 2) kam es auch hier bereits zu merkbaren Strukturverschiebungen in den vier Ländern (Abb. 6e). Dabei gingen die Beschäftigtenanteile des Landwirtschaftssektors signifikant zurück, während der Dienstleistungsbereich vergleichsweise hohe Zuwächse verzeichnete. Auffällig waren die Veränderungen in Ungarn: Die Beschäftigtenanteile der drei Sektoren verschoben sich hier wesentlich stärker als die entsprechenden Anteile am Bruttoinlandsprodukt (deren Veränderungen blieben im betrachteten Zeitraum relativ gering, vgl. Tab. 2d in Kap. 2).

Nicht jeder Beschäftigtenabgang wurde durch einen entsprechenden Zugang in einem anderen Sektor ausgeglichen. Ein signifikanter Anteil wurde aus der Beschäftigung entlassen, ohne eine neue offizielle Tätigkeit aufzunehmen.

 

Abb. 6f: Entwicklung der Arbeitslosenquoten, MOE, 1990-96

Quelle: Osteuropa-Institut 1996

In Kapitel 2 wurde der erhebliche Anstieg der Arbeitslosigkeit seit Beginn der Systemwende bereits dargelegt. Abb. 6f veranschaulicht, daß sich die Quoten nach Ländern unterschiedlich entwickelten. Den höchsten Anstieg verzeichneten die vier Länder in den Jahren 1990 und 91. Die Tschechische Republik erreichte ihren Höchststand 1991, Ungarn 1992, Polen 1993 und die Slowakei im Jahr 1994. Ungarn konnte seine hohe Quote zwischen 1992 und 94 um fast 3% senken. Zum aktuellen Zeitpunkt (1996) unterscheiden sich die nationalen Arbeitslosenquoten signifikant: Den höchsten Wert hat Polen mit 14,4%, den niedrigsten die Tschechische Republik mit 3,1%. Ungarn und die Slowakei liegen mit 10% bzw. 13% im Mittelfeld, jedoch deutlich näher am hohen Wert Polens.

Die erheblich niedrigere Arbeitslosigkeit in der Tschechischen Republik in den Jahren seit Reformbeginn unterstreicht eine Sonderstellung innerhalb der Reformstaaten wie auch innerhalb der OECD-Länder.

Um einen tieferen Einblick in die Veränderung der Arbeitslosen- und Beschäftigtenbestände zu gewinnen, bietet eine Betrachtung der relevanten Stromgrößen weitere Informationen. Abb. 6g stellt die hypothetisch denkbaren Zu- und Abflüsse zwischen den Beständen Beschäftigung (E), Arbeitslosigkeit (u) und der Nicht-Erwerbspersonen (Out of Labour force (OLF)) vor. Die meisten dieser Bewegungen sind für die empirische Untersuchung von Interesse.

Bei der Betrachtung der Arbeitslosenzahlen Mittelosteuropas ist die Frage grundlegend, "ob das Stadium Arbeitslosigkeit den Ort repräsentiert, durch den der Faktor dynamisch umgeschichtet wird, oder ob es ein stagnierender Pool ist, in dem sich die meisten, die hineingeströmt sind, lange Zeit befinden."  Im zweiten Fall ist ein hoher Arbeitslosenbestand als ungünstig einzustufen; der Arbeitsmarkt ist kurzfristig nur unzureichend in der Lage, den Arbeitslosen wieder einen Arbeitsplatz zuzuweisen. Die Daten belegen, daß die Arbeitslosigkeit Mittelosteuropas vorwiegend durch diesen Fall gekennzeichnet ist: Im Vergleich zu den meisten OECD-Ländern war die Fluktuation des Arbeitslosenpools auffällig niedrig. Dieser Umstand überrascht, wenn man die relativ hohe Fluktuation der Beschäftigung in den Reformländern berücksichtigt. Boeri (1994) begründet diesen zunächst paradox scheinenden Zusammenhang vor allem mit zwei Argumenten: zum einen münden die umfangreichen Beschäftigungsrückgänge häufig in einem Rückzug aus dem Erwerbsleben. Zum anderen wechseln viele Arbeitskräfte ihre Stelle, ohne zwischenzeitlich arbeitslos gewesen zu sein (vgl. Ströme 3 und 4 in Abb. 6g). Viele der neuen privaten Arbeitgeber bevorzugen bei der Neueinstellung offensichtlich beschäftigte gegenüber arbeitslosen Erwerbspersonen.

Tab. 6b: Fluktuation des Arbeitslosenpools, MOE, 1992

Quoten*

Zuflüsse

Abgänge

Abgänge in Beschäftigung

PL

0,6

4,4

2,2

CR

0,5

24,8

17,4

SR

0,8

10,4

5,1

H

0,5

5,2

2,2

* Durchschnittliche monatliche Zufluß- und Abgangszahlen, dividiert durch die durchschnittliche jährliche Arbeitslosenzahl

Quelle: Boeri 1994, S.30

Tab. 6b liefert Hinweise, warum der Arbeitslosenbestand in der Tschechischen Republik vergleichsweise niedrig blieb. Während die Zugangsquoten in Mittelosteuropa ähnlich gering waren, unterschieden sich die Arbeitslosenabgänge zwischen den vier Ländern. Die Tschechische Republik wies hier mit fast 25% eine Quote auf, die deutlich über denen der übrigen Visegrádstaaten lag. Die niedrige Arbeitslosigkeit der Tschechischen Republik ist also zu einem großen Teil durch eine hohe Abgangshäufigkeit zu begründen. Vergleichsweise hoch lag die Abgangsquoten auch in der Slowakei. Sie wurde jedoch von relativ hohen Zugängen zur Arbeitslosigkeit begleitet.

Für die Abgänge aus der Arbeitslosigkeit sind zwei Gründe denkbar: Die als arbeitslos Registrierten zogen sich aus dem (offiziellen) Erwerbsleben endgültig bzw. vorübergehend zurück, oder sie haben einen neuen Arbeitsplatz gefunden (Ströme 1 und 5 in Abb. 6g). Auch hier liefern die Daten in Tab. 6b Hinweise. Die dritte Spalte unterstreicht, daß in der Tschechischen Republik die Arbeitslosenabgänge vorwiegend in eine neue Beschäftigung mündeten. Der tschechische Wert lag nicht nur absolut, sondern auch anteilsbezogen über dem der anderen drei Länder. In Ungarn und der Slowakei überwogen demgegenüber die Abgänge, die zu einem Rückzug aus dem Erwerbsleben führten (vgl. dazu ausführlicher 6.4.3c). Also: In der Tschechischen Republik gelang eine Reintegation von Arbeitslosen in das Beschäftigungssystem deutlich häufiger als in den anderen drei Ländern.

 

b. Hypothesen zur Sonderrolle der Tschechischen Republik in der Literatur

Eine Reihe von Ökonomen hat sich bereits mit dem Phänomen der niedrigen Arbeitslosigkeit in der Tschechischen Republik - dem ‘Czech Miracle’ - auseinandergesetzt. Dabei wurden zahlreiche Erklärungsfaktoren herausgestellt, über deren Relevanz jedoch keine Einigkeit besteht. Bevor sich die Untersuchung auf den Beitrag der Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik konzentriert, seien zunächst einige zentrale Erklärungsfaktoren in der Literatur aufgeführt.

Vielfach werden exogene Faktoren für die relativ günstige Arbeitsmarktentwicklung in der Tschechischen Republik verantwortlich gemacht. Zum einen sei die Ausgangsposition der tschechischen Wirtschaft bei Transformationsbeginn vorteilhaft gewesen. So verfügt das Land über eine vergleichsweise gut ausgebaute und zukunftsträchtigere Industriestruktur sowie einen breiteren Bestand an hochqualifizierten Arbeitskräften. Diese Vorteile begründen sich zum großen Teil aus der ökonomischen Ausnahmestellung, die die Tschechische Republik vor dem zweiten Weltkrieg eingenommen hatte. Zum anderen wird die geographische Lage im Vergleich zu den anderen drei untersuchten Ländern positiver beurteilt. Die größere Nähe zur EU bewirkt einen umfangreichen Güteraustausch mit den westlichen Industrienationen und eine relativ höhere Standortattraktivität für ausländische Investoren. In grenznahen Regionen konnten EU-Unternehmen vielen tschechischen Erwerbspersonen zusätztliche Arbeitsplätze anbieten.

Ein anderes Argument unterstreicht die hohe Absorptionskapazität wachsender Sektoren bzw. Unternehmen in der Tschechischen Republik (vgl. Abschnitt 6.2.2a). Insbesondere der Dienstleistungssektor hat eine Vielzahl neuer Arbeitsplätze geschaffen; dadurch konnten der Stellenabbau in den schrumpfenden Teilarbeitsmärkten kompensiert und die Abgänge aus der Arbeitslosigkeit erhöht werden. Als besonderes Kennzeichen der tschechischen Wirtschaft gelten die klein- und mittelständischen Unternehmen, die eine Motorfunktion für die Arbeitsnachfrage ausüben.

In diesem Zusammenhang wird auch die im Vergleich zu den anderen Visegrádstaaten stabile politische Situation der Tschechischen Republik hervorgehoben. Die Stringenz und Stabilität des Reformprozesses und die damit verbundene größere Erwartungssicherheit der Unternehmer haben positiv auf die Entwicklung zukunftsträchtiger Sektoren und Betriebe gewirkt.

Ferner akzentuiert Horálek (1996) die entschlossene und frühzeitige Abwertung der heimischen Währung. Sie habe bereits in frühen Stadien einen Anstieg der Exporte und damit der inländischen Produktion gefördert.

Einige Ökonomen unterstreichen, daß die Tschechische Republik frühzeitig hohe Zugänge zur Arbeitslosigkeit vermeiden konnte. Ein Argument lautet, daß der Beschäftigten-Strukturwandel bei weitem nicht im erforderlichen Ausmaß erfolgt sei. Verschiedene Begründungen für den verzögerten Strukturwandel werden angeführt: Auf der einen Seite führe das Management der privatisierten Unternehmen häufig eine Personalpolitik fort, die in den staatseigenen Konglomeraten vor 1989 vorgeherrscht hatte. Auf der anderen Seite habe die Konkursgesetzgebung der Tschechischen Republik notwendige Unternehmensschließungen und Rationalisierungen erheblich behindert. Diese für die tschechische Wirtschaft typischen Umstände hätten den Strukturwandelschock bisher deutlich gemindert. Effizienzgeleitete Rationalisierungen seien jedoch für die Zukunft in gößerem Umfang noch zu erwarten.

Auch die Entwicklung der außenwirtschaftlichen Beziehungen zur EU mag ergänzende Hinweise für die günstige Arbeitsmarktposition der Tschechischen Republik liefern. Vor allem der Zustrom an EU-Direktinvestitionen ist positiv hervorzuheben (vgl. Kap. 5.2). Die Investoren dürften zu einem Anstieg der Arbeitsnachfrage in der Tschechischen Republik beigetragen haben. Auf der anderen Seite lassen die Außenhandelsdaten bisher nicht auf relative Vorteile des Standorts schließen (vgl. Kap. 2.3). Im Gegenteil: Die Handelsentwicklung mit der EU ist in Polen oder der Slowakei relativ günstiger einzustufen. Lediglich die Entwicklung der güterbezogenen Handelsstruktur zeigt seit 1989 positive Tendenzen (vgl. Kap. 4.5.5). Sie unterstützt jedoch bisher nicht die Annahme einer tschechischen Ausnahmestellung und kann die Differenz der Arbeitslosenzahlen zu den anderen mittelosteuropäischen Ländern kaum hinreichend begründen.

Die genannten Argumente dürften die erheblichen Unterschiede der Arbeitslosigkeit in Mittelosteuropa nur zu einem Teil erklären. Sie müßten sich auch in einer relativ positiven Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts der Tschechischen Republik niederschlagen. Ein auffälliges Merkmal der tschechischen Wirtschaftsentwicklung ist jedoch, daß sich Volkseinkommen und industrielle Produktion einerseits und Beschäftigung bzw. Arbeitslosigkeit andererseits zum Teil unabhängig voneinander entwickelt haben. "The concurrent decline in output and unemployment, accompanied by the low unemployment rate, is sometimes called the Czech paradox."  Im späteren Verlauf wird geprüft, welchen Beitrag die tschechische Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik für die Arbeitslosenentwicklung geleistet haben könnte. Sie müßte im Vergleich zu den anderen drei Reformländern entsprechende Unterschiede aufgewiesen haben.

 

 

6.4.2 Charakteristika der Lohn- und Einkommenspolitik

a. Gemeinsamkeiten und Unterschiede

Nach der politischen Wende vollzogen sich in Mittelosteuropa im Bereich der Lohn- und Einkommenspolitik ähnliche Veränderungen. Als erste Reformschritte wurden in allen betrachteten Ländern Gesetze zur Liberalisierung der Lohnverhandlungen verabschiedet. Die vormals hochzentralisierten tarifpolitischen Entscheidungen, bei denen die Gewerkschaften lediglich Vollzugsorgan staatlicher Politik waren, wurden zunehmend auf die Ebene von Unternehmen und Betrieben verlagert. Zugleich etablierten sich neue Gewerkschafts- und Unternehmensverbände, die alten sozialistischen Gewerkschaften wurden umstrukturiert.

Diesen formellen Liberalisierungen stand jedoch de facto eine fortdauernde zentrale Steuerung entgegen. Angesichts der umfangreichen Veränderungen der Systemtransformation versuchten die Regierungen der drei (vier) Länder, die Tarifpartner für eine Zusammenarbeit auf nationaler Ebene zu gewinnen. Durch eine zentrale Steuerung der Lohnveränderungen wollte man die ökonomischen Rahmendaten - insbesondere die Entwicklung des nationalen Preisniveaus - weiterhin kontrollieren. Zum Teil blieb daher die Verantwortung der dezentralen Lohnpartner deutlich eingeschränkt.

Die institutionelle Grundlage der landesweiten Konsensbildung wurde mittels sog. Tripartität-Kommissionen geschaffen, denen Vertreter der Regierungen, der Gewerkschaften und der neu entstandenen Unternehmensverbände angehören. Sie folgten weitgehend dem aus Skandinavien bekannten System, jedoch läßt sich daraus nicht zwangsweise schließen, daß die Visegrádstaaten langfristig den Weg korporatistischer Tarifverhandlungen einschlagen werden. Ziel der mittelosteuropäischen Tripartität-Kommissionen war zunächst, im Prozeß der Systemtransformation kurzfristige Absprachen über die Arbeitsmarktreformen zu treffen, die Lohnsteigerungen an stabilitätspolitischen Zielen auszurichten sowie den sozialen Frieden zu bewahren. Privatisierte und neu gegründete Betriebe wurden von zentral beschlossenen Regelungen nur geringfügig erfaßt. Sie richteten sich an staatliche Unternehmen, die aufgrund der mangelnden finanziellen Zwänge häufig dazu tendierten, hohe Lohnforderungen zu akzeptieren und auf diese Weise zur Preisinflation beitrugen. Der bisher beobachtbare Trend deutet in allen vier Ländern darauf hin, daß mit der zunehmenden Herausbildung privater Unternehmensstrukturen dezentrale Tarifentscheidungen an Bedeutung gewinnen. Erst nach Abschluß des Transformations- und Privatisierungsprozesses wird abzusehen sein, ob sich langfristig eher eine zentrale oder eine dezentrale Lohnbestimmung durchsetzt.

Dementsprechend waren stringente lohnpolitische Strategien in den einzelnen Ländern bisher kaum auszumachen. Ungewißheiten über den Verlauf des Transformationsprozesses, die mangelnde marktwirtschaftliche Erfahrung der tarifpolitischen Akteure und politische Kurswechsel der Regierungen führten zu häufigen Korrekturen des anfangs eingeschlagenen Weges. Zudem divergierten die getroffenen formalen Regelungen und die de facto durchgeführten Maßnahmen. Der politische Pragmatismus hatte in den mittelosteuropäischen Volkswirtschaften Vorrang. Bei einer länderbezogenen Analyse lohnpolitischer Strategien ist daher vor allem der konkrete Umgang der politischen Akteure mit den gesetzlichen Vereinbarungen in Augenschein zu nehmen. Dabei ist die wechselseitige Beziehung zwischen Regierung, Gewerkschaften und den betrieblichen Lohnpartnern von besonderer Bedeutung.

Im folgenden interessieren - in Anlehnung an Abschnitt 6.3.2 - vorrangig die Verhandlungsebene, auf der die Löhne faktisch bestimmt wurden, der Einfluß des Staates auf die Lohnbildung, der Regulierungsumfang der Einkommenspolitik und die bisherigen Entwicklungstendenzen des realen Lohnniveaus.

 

b. Lohnentwicklung und Politik in den Einzelländern

Als Einstieg sei zunächst die Entwicklung der Löhne in den Jahren seit 1989 vorgestellt. Aussagen zur Lohnstruktur und ihrer Differenzierung sind aufgrund der kaum verfügbaren Daten bisher wenig ergiebig. Einzelne Untersuchungen weisen darauf hin, daß es in allen vier Ländern seit Beginn der Transformation und außenwirtschaftlichen Öffnung zu einer Spreizung der Lohnstrukturen kam. Treibende Kraft war dabei der neu entstandene Privatsektor.

 

Abb. 6h: Veränderung der Bruttoeinkommen in konstan-
ten Preisen (1989=100), MOE, 1989-96

Quelle: Osteuropa-Institut 1996 u. Europäische Kommission 1995

Die Bruttoeinkommen lagen im Zeitraum von 1989 bis 1996 am höchsten in Ungarn, am niedrigsten in der Slowakei. Abb. 6h stellt die Entwicklung der realen Bruttoeinkommen in den Visegrádstaaten vor. Zu deutlichen Einbrüchen kam es in Polen und der tschechoslowakischen Föderation in den Jahren 1990 bzw. 91. Während die Realeinkommen Polens und der Slowakei auf ihrem niedrigen Niveau verharrten bzw. nur geringfügige Zuwächse verzeichneten, stieg das Einkommen der Tschechischen Republik seit 1991 kontinuierlich an. In Ungarn war der Rückgang zunächst vergleichsweise gering; ab 1994 sanken auch hier die Einkommen deutlich.

 

Die Lohnpolitik in Polen

Polen ist neben seiner neoliberalen Wirtschafts- und Reformpolitik vor allem durch seine starken Gewerkschaften und einzelwirtschaftlichen Arbeitnehmervertretungen charakterisiert. Die einflußreiche Gewerkschaft Solidarnosc gilt seit ihrer Gründung (1980) auch als politische Bewegung; sie war nach der Wende vorübergehend in der Sejm, dem polnischen Parlament, und der Regierung vertreten. Die OPZZ (Polnische Gewerkschaftsallianz) ist mit einer ähnlichen Machtposition das postkommunistische Pendant zur Solidarnosc. Zwischen beiden Organisationen kam bisher kein Dialog zustande.

Hinsichtlich der Ebene der Lohnbestimmung wird eine Dominanz dezentraler Vereinbarungen herausgestellt. Auch hier bestanden zwar eine Vielzahl von Übereinkünften zwischen Regierung und Gewerkschaften auf gesamtwirtschaftlicher Ebene, die betrieblichen Arbeitnehmervertretungen und Betriebsräte konnten aufgrund ihrer Machtfülle jedoch häufig die eigenen Belange durchsetzen. Die Betriebsräte erhielten beispielsweise das Recht, Manager zu entlassen und bei den unternehmerischen Investitionsentscheidungen mitzuwirken. Als Mittel zur Durchsetzung ihrer Positionen waren Streiks in Polen nicht selten.

Eine formale Tripartität-Kommission mit gleichberechtigten Organen hatte man in Polen zu Beginn des Transformationsprozesses nicht eingesetzt. Die Hauptgründe dafür lagen in der Regierungsbeteiligung der Solidarnosc (bis 1992) und dem schlechten Verhältnis zwischen beiden Gewerkschaftsverbänden. Dennoch kam es zu einer Reihe von Absprachen am runden Tisch, vornehmlich zwischen den Gewerkschaften und der Regierung. Bereits 1990 wurde eine Indexierung der Löhne beschlossen. Jedes Unternehmen, das seine Löhne über eine festgesetzte Norm hinaus erhöhte, mußte eine Strafsteuer (‘Popywek’) entrichten. Diese Norm wurde unternehmensspezifisch festgelegt und monatlich an die erwartete Inflationsrate angepaßt. Im Jahr 1993 gab man die Strafsteuer wieder auf. Weiterhin wurde ein Minimumlohn vereinbart. Dieser lag 1991 mit 35% des polnischen Durchschnittslohnes im Vergleich zu den anderen Reformländern relativ niedrig. Im Zeitablauf stieg er auf 39% an.

Die staatlichen Beschlüsse wurden auf betrieblicher Ebene häufig nicht umgesetzt. Zum einen gewährte die Regierung eine Reihe von Ausnahmen für die Zahlung der Strafsteuer, zum anderen hielten sich viele Unternehmen nicht an die getroffenen Vereinbarungen.

Daß es dennoch zu einer zurückhaltenden Reallohnentwicklung in Polen kam, wird in der Literatur weniger auf die Regierungsvereinbarungen, sondern mehr auf die einzelwirtschaftlichen Zwänge und die hohe Arbeitslosigkeit zurückgeführt. Es ist zu vermuten, daß die starken Arbeitnehmervertretungen auf Unternehmensebene eine Ausrichtung der Reallöhne an der unternehmerischen Ertragslage begünstigt haben. Während die Arbeitsproduktivität stieg, versuchte die Lohnpolitik in Polen, durch Reallohnsenkungen bzw. unterproportionale Anstiege weitere Entlassungen zu verhindern.

Die Lohnpolitik der Tschechischen Republik und der Slowakei

Die beiden Länder werden bei dieser Vorstellung gemeinsam betrachtet. Die Lohnpolitik betraf bis zur Teilung der Tschechoslowakei beide Republiken gleichermaßen. Seit 1993 sind eigenständige Entwicklungen erst kursorisch zu erkennen. Es deutet sich bisher an, daß beide Länder keine wesentlichen Veränderungen ihrer Lohn- und Einkommenspolitik vorgenommen haben. Unterschiede sind mehr in einzelnen Auseinandersetzungen von Staat und Gewerkschaften zu finden sowie bei der Entwicklung der Löhne (s.o.).

Im Unterschied zu Polen war die tschechoslowakische Föderation durch eine starke Regierung und eher schwache Gewerkschaften gekennzeichnet. Die 60 Einzelgewerkschaften sind im Tschechischen Gewerkschaftsbund (CS-KOS) vereint, der in großen Teilen unverändert aus der sozialistischen Organisation hervorging. Neue unabhängige Gewerkschaften haben sich bisher nur in geringem Umfang bilden können. Der Organisationsgrad der CS-KOS war mit ca. 65% relativ hoch. Obwohl auch hier Tarifverhandlungen auf Unternehmensebene zunehmend an Bedeutung gewannen, wird der Zentralisierungsgrad der tschechoslowakischen Lohnpolitik als hoch angesehen. Die Gründe dafür lagen zum einen in der Schwäche der betrieblichen Arbeitnehmervertretungen; die Sozialpartnerschaft war hier kaum ausgeprägt. Betriebsräte gab es in den ersten Transformationsjahren nicht, und die betrieblichen Gewerkschaftsvertretungen galten als unerfahren im Umgang mit den neuen marktwirtschaftlichen Bedingungen. Zum anderen ließ die straffe gesamtwirtschaftliche Lohnregulierung und eine durchsetzungsstarke Föderationsregierung den Unternehmen nur wenig Spielraum für eigenständige Beschlüsse. Die Tarifbeziehungen in der Tschechoslowakei und auch später in der Tschechischen Republik werden trotz einiger Auseinandersetzungen zwischen der Regierung und den Gewerkschaften als friedvoll bezeichnet. Demgegenüber kam es in der Slowakei zu einer verstärkten Konfrontation zwischen den Parteien. 1993 setzten die Gewerkschaften ihre Teilnahme an den zentralen Verhandlungen aus.

Die 1990 ins Leben gerufene Tripartität-Kommission (‘Rat zur wirtschaftlichen und sozialen Übereinkunft (CSEA)’) war ein Verhandlungs- und Initiativorgan, in dem die landesweiten Regulierungen beschlossen wurden. Kritiker sehen in ihr lediglich eine Pro-forma-Institution, die vorwiegend den sozialen Frieden sichern sollte, die aber letztlich nur die Regierungsentscheidungen absegnete, ohne eigene Forderungen durchzusetzen. Zu ihren wichtigsten Entscheidungen gehörte 1991 eine zwölfprozentige Reallohnsenkung, die dem aufkeimenden Preisniveauanstieg zu Beginn der Transformation entgegenwirken sollte.

Als Basis für die unternehmerische Lohnfestsetzung wurde ein Netz von Grundtarifen beschlossen. Überschritten die Unternehmen die vereinbarte Norm, so mußten sie eine Strafsteuer entrichten. Im Gegensatz zu Polen wurde die erlaubte Lohnsteigerung häufig jedoch sogar unterboten. Die Strafsteuer wurde in der Slowakei nach der Teilung des Landes 1993 aufgehoben, in der Tschechischen Republik zunächst gemildert und 1995 als Reaktion auf die wirtschaftliche Erholung und den Abschluß der zweiten Privatisierungsrunde ebenfalls ganz aufgehoben. Der Staat behielt hier jedoch das Recht der Lohnregulierung. Der vereinbarte Minimumlohn lag mit 51% des tschechoslowakischen Durchschnittslohnes zunächst relativ hoch. Im Zeitverlauf wurde er deutlich gesenkt: 1995 betrug er in der Slowakei 38% und in der Tschechischen Republik 31% des jeweiligen Durchschnittslohnes.

Ähnlich wie in Polen kam es in beiden Republiken zu einer deutlichen Reallohnsenkung gleich zu Beginn der Transformation (s.o.) Sie wird als einer der Gründe für die niedrige Arbeitslosigkeit in der Tschechischen Republik angesehen. In den Folgejahren richteten sich die Reallöhne der Tschechischen Republik stärker an der Produktivitätssteigerung aus als dies in der Slowakei der Fall war. Die unterschiedlichen Arbeitslosenquoten dürften zu dieser Entwicklung beigetragen haben.

Die Lohnpolitik Ungarns

Die lohnpolitische Linie Ungarns seit der politischen Wende ist im Vergleich zu ihren Nachbarländern schwerer zu erkennen. Obwohl die tarifpolitische Infrastruktur hier zu Beginn der Transformation schon verhältnismäßig weit ausgebaut war, kam es erst ab 1992 zu einer Liberalisierung und einer zunehmenden Dezentralisation der Lohnentscheidungen.

Im Gegensatz zu Polen und der Tschechoslowakei bildete sich in Ungarn frühzeitig eine plurale Gewerkschaftsstruktur heraus. Dominierende Kraft war die postkommunistische MSZOSZ (Landesbund der ungarischen Gewerkschaften). Von ihr spalteten sich einige Mitglieder ab, und weitere Gewerkschaften entstanden ganz neu. Der gewerkschaftliche Organisationsgrad lag mit 40-60% im Mittelfeld der vier Länder.

Hinsichtlich der Ebene der Tarifverhandlungen und der Rolle des Staates waren in Ungarn mindestens zwei unterschiedliche Phasen auszumachen: eine eher korporatistische Phase, in der der Staat weiterhin eine starke Kontrolle ausübte, und eine Phase, die durch eine Dezentralisierung und eine zunehmende Behauptung der lokalen Arbeitnehmervertretungen gekennzeichnet war. Der Tripartismus hatte in Ungarn eine lange Tradition. Bereits 1980 kam es zu ersten Absprachen zwischen Regierung, den Gewerkschaften und der Wirtschaftskammer. 1989 wurde der Rat zur Interessenabstimmung in Ungarn (ET) neu gebildet. Die Aufgabe dieser Tripartität-Kommission lag vor allem darin, die landesweiten Lohnsteigerungen abzusprechen. Dabei waren die Verhandlungen durch einen harten Konfrontationskurs zwischen Gewerkschaften und der Regierung geprägt. Letztlich konnte sich die Regierung mit ihren Forderungen häufig durchsetzen. In der Folge kam es zu einer Reihe von Streiks, die jedoch hinsichtlich ihrer Beteiligung und ihrer Dauer begrenzt blieben. Im Vergleich zu Polen und der Tschechoslowakei war die auf überdurchschnittliche Lohnsteigerungen verhängte Strafsteuer großzügiger; der Steuerbetrag lag verhältnismäßig niedrig und zudem wurde eine Vielzahl von Ausnahmen zugelassen. Ähnlich wie in Polen hielten sich viele Unternehmen nicht an die vereinbarte Obergrenze. Der ausgehandelte Minimumlohn bewegte sich mit 39% des Durchschnittslohns im Jahr 1991 im Mittelfeld der vier Länder. Er sank im Zeitablauf bis 1995 leicht ab.

Im Zeitraum nach 1992 konnten sich die dezentralen Akteure einen größeren Spielraum erkämpfen. Zum einen erhielten die unternehmerischen Lohnpartner in diesem Jahr das Recht zur freien Verhandlung. Zum anderen gewannen die lokalen Arbeitnehmervertretungen stärker an Einfluß. Das neue Arbeitsgesetz sah die Bildung von Betriebsräten in den Unternehmen mit über 50 Arbeitnehmern vor. Die Abschaffung der Strafsteuern im Jahr 1992 - Gewerkschaften und Unternehmer konnten sich hier gegenüber der Regierung durchsetzen - schwächte den Einfluß des Staates zusätzlich. Die stärkere Dezentralisierung der Lohnbestimmung ging in Ungarn mit einer Verringerung der Reallöhne nach 1994 einher (s.o.). Diese Tendenz entspricht somit der Beobachtung der polnischen Entwicklung.

 

c. Zusammenfassung

Nach der Systemwende mußten die Arbeitsbeziehungen und lohnpolitischen Institutionen in Mittelosteuropa neu strukturiert werden. In keinem der betrachteten Länder ließ sich bisher eine stringente lohnpolitische Konzeption erkennen. Angesichts des permanenten Wandels der etablierten Strukturen und der großen makroökonomischen Aufgaben waren es weniger vorgefertigte Konzeptionen, sondern mehr der politische Pragmatismus, der die Lohnpolitik der Reformländer bestimmte.

(1) In allen vier Ländern war eine Koexistenz zentraler und dezentraler Verhandlungstrukturen vorzufinden. Vor allem die Machtverhältnisse zwischen Regierung, Gewerkschaften und betrieblichen Arbeitnehmervertretungen bestimmten die vorherrschende Entscheidungsebene. Dezentrale Verhandlungen dominierten eher in Polen und nach 1992 zunehmend auch in Ungarn; in der Tschechischen Republik und der Slowakei wurden die Löhne stärker auf zentraler Ebene bestimmt. Unabhängig dieser kurzfristigen Ausprägungen deuten in den Visegrádstaaten die Tendenzen darauf hin, daß sich dezentrale Entscheidungsstrukturen zunehmend durchsetzen.

(2) In den Transformationsökonomien stand die vorherrschende Ebene der Lohnverhandlungen in engem Wechselverhältnis mit der staatlichen Einflußnahme. Durch eine zentrale Steuerung der Lohnveränderungen wollte die Regierung die makroökonomischen Rahmendaten weiterhin kontrollieren. In Absprache mit den Tarifpartnern legte sie Ober- und Untergrenzen der Lohnveränderung mittels Strafsteuern und Minimumlöhnen fest. Diese Grenzwerte verloren mit fortschreitender Privatisierung an Bedeutung: so waren 1995 in allen Ländern die Strafsteuern aufgehoben. In Polen und später auch in Ungarn konnten sich die Gewerkschaften im Laufe der Zeit stärker gegenüber den Regierungen durchsetzen. Im Gegensatz zu den drei anderen Ländern war in der Tschechischen Republik das Verhältnis zwischen Regierung und Gewerkschaften friedvoller. Der Staat behielt hier trotz Aufgabe der Strafsteuern seinen starken Einfluß.

(3) In allen Ländern waren deutliche Reallohnrückgänge zu verzeichnen. Allein in der Tschechischen Republik konnte 1996 das gesamtwirtschaftliche Niveau von 1989 wieder erreicht werden. In den anderen drei Ländern blieben die Reallöhne weit hinter dem Anstieg der Arbeitsproduktivität zurück. Die Berücksichtigung der Arbeitslosenentwicklung legt den Schluß nahe, daß die Arbeitslosigkeit erheblichen Einfluß auf die Veränderung der Reallöhne hatte.

Tab. 6c: Zusammenfassung der lohnpolitischen Indikatoren in Mittelosteuropa seit Beginn der Systemtransformation

 

PL

CR

SR

H

Zentralisierungsgrad

eher dezentral

eher zentral

eher zentral

bis 92: eher zentral
ab 92: eher dezentral

Staatliche Einflußnahme auf die Lohnentwicklung

eher gering

eher hoch

eher hoch

bis 92: eher hoch
ab 92: eher gering

Arbeitsfrieden

eher gering

zunächst gering, später höher

eher gering

eher gering

Reallohnanstieg 1989-92

-30

-23

-23

-10

1992-96

+6

+24

+7

-7

Summe 1989-92

-24

+1

-15

-16

Die Begriffe hoch und gering beziehen sich auf den mittelosteuropäischen Ländervergleich.

 

 

6.4.3 Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik

a. Etablierung der Arbeitsmarktpolitik angesichts steigender Arbeitslosenzahlen

Der mit der marktwirtschaftlichen Transformation verbundene Strukturwandel und erhebliche Arbeitskräftefreisetzungen machten eine Neustrukturierung der Arbeitsmarktpolitik in Mittelosteuropa unumgänglich. Institutionen mußten neu geschaffen, geeignete Instrumente zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit gefunden und die Finanzierung der Maßnahmen geklärt werden.

Insbesondere die Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik stellte die Visegrádstaaten vor Probleme. Auf der einen Seite implizierten die wachsenden Arbeitslosenzahlen einen steigenden Mittelbedarf der öffentlichen Haushalte: Maßnahmen zum Abbau der Arbeitslosigkeit mußten finanziert und ausreichende Mittel für die Einkommensunterstützung der freigesetzten Erwerbspersonen bereitgestellt werden. Auf der anderen Seite beschränkten aber die transformationsbedingten Einkommensrückgänge und sinkende Steuereinnahmen das für die Arbeitsmarktpolitik verfügbare Budget. Die Begrenzung der verfügbaren Finanzmittel hatte zugleich Auswirkungen auf die Verteilung der arbeitsmarktpolitischen Ausgaben. Aufgrund der steigenden Arbeitslosenzahlen wurden vermehrt Mittel zur Einkommensunterstützung benötigt, die für Maßnahmen der aktiven Beschäftigungspolitik nicht mehr zur Verfügung standen. Ihre Möglichkeiten der aktiven Arbeitsmarktpolitik wurden somit um ein Weiteres beschränkt.

Tab. 6d bestätigt diese Zusammenhänge.

Tab. 6d: Arbeitsmarktpolitische Ausgaben, MOE, 1991-93

 

Gesamtausgaben (in Prozent des BIP)

 

Anteil aktiver Arbeitsmarktpolitik

 

Ausgaben aktiver Arbeitsmarktpolitik je Arbeitslosen, (H=100)

 

1991

1992

1993

 

1991

1992

1993

 

1991

1992

1993

PL

1,68

2,03

2,17

 

17,9

15,7

14,8

 

38,8

48,0

25,0

CR

0,42

0,50

0,37

 

45,2

62,0

56,0

 

76,0

285,9

93,0

SR *

1,33

2,01

1,21

 

21,1

68,0

36,4

 

33,8

274,4

37,8

H

1,27

2,81

2,90

 

28,3

14,9

21,7

 

100

100

100

* Die arbeitsmarktpolitischen Ausgaben unterschieden sich bereits in den Jahren 1991 und 92, als die Slowakei noch mit der Tschechischen Republik vereint war.

Berechnet nach OECD 1993, S.78, Gorá 1994, S.214 ff, Lehmann 1995 (b), S.57 ff,
Scarpetta/ Reutersward 1994, S.280 ff

Gemessen am Bruttoinlandsprodukt waren die finanziellen Aufwendungen der Visegrádstaaten trotz der hohen Arbeitslosigkeit deutlich geringer als in den meisten westlichen Industrieländern. Lediglich Ungarn wies Ausgabenanteile auf, die mit westlichen Standards vergleichbar waren. Im mittelosteuropäischen Vergleich ist eine positive Korrelation zwischen der Höhe der Arbeitslosigkeit und der Höhe der arbeitsmarktpolitischen Aufwendungen erkennbar: Ungarn, Polen und die Slowakei wiesen die höchsten, die Tschechische Republik die niedrigsten Ausgabenanteile auf. Entsprechend stiegen die Aufwendungen in den Folgejahren in Polen und Ungarn weiter an.

Die zweite Spalte der Tabelle gibt Aufschluß über die Verteilung der Arbeitsmarktausgaben. Hier lagen die Ausgabenanteile für aktive beschäftigungspolitische Maßnahmen in der Tschechischen Republik am höchsten. Dagegen spiegelten sich die höheren Gesamtausgaben Ungarns und Polens nicht in höheren Aufwendungen für deren aktive Arbeitsmarktpolitik wider. Die ansteigende Arbeitslosigkeit führte hier zu einem Crowding-Out beschäftigungsfördernder Maßnahmen; die Mehraufwendungen der beiden Länder wurden vorwiegend für die Einkommensunterstützung der freigesetzten Erwerbspersonen eingesetzt. Mißt man die Ausgaben der aktiven Arbeitsmarktpolitik an der Arbeitslosenzahl (3. Spalte), so zeigten Ungarn und die Tschechische Republik die höchsten Ziffern auf. Nur im Jahr 1992 lagen die Pro-Kopf-Aufwendungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik in der Slowakei darüber.

Diese Maßzahlen belegen zum einen die vorhandenen Budgetrestriktionen in Mittelosteuropa, zum anderen zeigen sie eine Verdrängung aktiver arbeitsmarktpolitischer Ausgaben bei steigender Arbeitslosigkeit. Neben der Ausgabenverteilung für die aktive und passive Arbeitsmarktpolitik lagen die Unterschiede der Einzelländer vor allem in den Schwerpunkten, die sie im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik setzten. Diese Unterschiede sind Gegenstand der folgenden Ausführungen: Punkt b. beschreibt zunächst die unterschiedliche Politik zur finanziellen Kompensation der Arbeitslosigkeit. Anschließend wird - entsprechend der Strukturierung in Abschnitt 6.3.3 - herausgestellt, welche aktiven beschäftigungspolitischen Maßnahmen die Visegrádstaaten ergriffen haben, um die Abgangshäufigkeit aus der Arbeitslosigkeit zu erhöhen (Punkt c.).

 

b. Passive Arbeitsmarktpolitik: Umfang und Gestaltungsparameter der
Arbeitslosenunterstützung

In den Visegrádstaaten wurden unmittelbar nach Beginn des Transformationsprozesses neue Systeme der Arbeitslosenversicherung und Sozialhilfe eingeführt, deren Konstruktion dem westeuropäischen Muster entsprach. Nach ihrer anfangs relativ großzügigen Gestaltung schränkten die Länder den Leistungsumfang und die Bezugsbedingungen der Arbeitslosenunterstützung im Zeitverlauf zunehmend ein. Die steigende Arbeitslosigkeit und die knappen Haushaltsmittel zwangen sie zu einer Einschränkung der ursprünglich geplanten Leistungen. Tab. 6e ordnet die aktuellen Bedingungen und Leistungen der mittelosteuropäischen Unterstützungssysteme nach den für diese Untersuchung relevanten Kriterien.

 

Tab. 6e: Umfang und Gestaltungsparameter der Arbeitslosenunterstützung, Begünstigte, MOE, 1995

 

PL

CR

SR

H

Höhe

       

Verhältnis zum vorherigen
Verdienst

unabhg., 36% des Æ - Lohnesa

1.-3. Mon.: 60%, 4.-6. Mon.: 50% b

1.-3. Mon.: 60%, 4.-6. Mon.: 50%

1.-3. Mon.: 75%, 4.-12. Mon.: 60%a

Dauer, maximal

12/ 18 Mon.

6 Mon.

9 Mon.

12 Mon.

Konditionen

       

- Minimumbeschäftigungsdauer

1 Jahr

3 Jahre

3 Jahre

4 Jahre

- davon ununterbrochen

6 Mon.

12 Mon.

12 Mon.

12 Mon.

- Disqualifikation

       

- bei Ablehnung einer Ar-
beitsstelle

bei 3maliger Ablehnung

ja

ja

nach 90 Tagen

- bei Aufnahme einer Neben-
beschäftigung

nein

ja

ja

nein

Finanzierung

Staat und AG

AG und AN

Staat, AG, AN

Staat, AG, AN

Begünstigte in % der Arbeitslosen

       

1991

60%

72%

70%

77%

1994

50%

51%

22%

41%

a: Noch zu versteuern b: 70%, wenn Arbeitslose an Weiterbildungsmaßnahmen teilnehmen

Zusammenstellung nach Europäische Kommission 1995 (b), Scarpetta/ Reutersward 1994, S.280 f,
OECD 1995 (b), S.81 ff

In Ungarn, der Slowakei und der Tschechischen Republik wurde die Arbeitslosenunterstützung in Abhängigkeit vom vorherigen Verdienst ausgezahlt; dabei lag sie in Ungarn am höchsten. Polen entschied sich dagegen für eine lohnunabhängige Leistung, deren Umfang für jede Erwerbsperson der gleiche war. Aus dieser Egalität resultierten in Polen Effekte einer Einkommensumverteilung zugunsten der unteren Lohngruppen. Auch hinsichtlich der Maximaldauer der finanziellen Unterstützung unterschieden sich die Länder. In Polen, wo man ursprünglich sogar eine unbegrenzte Bezugsfrist eingeräumt hatte, lag die Leistungsdauer im Jahr 1995 am höchsten. Wie in Ungarn betrug sie regulär ein Jahr, jedoch wurde für die vom Strukturwandel besonders betroffenen Regionen sowie für langjährig Beschäftigte eine höhere Bezugsfrist genehmigt.

Alle Staaten hatten die Arbeitslosenunterstützung an mehr oder weniger strenge Bedingungen geknüpft. Hinsichtlich der Anforderungen an die Mindestbeschäftigungszeiten waren die Regelungen in den vier Ländern ähnlich. In Polen erhielten Berufsanfänger bereits nach einem Jahr die Berechtigung, Arbeitslosengeld zu beziehen. Deutlicher unterschieden sich die Voraussetzungen, die zum Erlöschen der Unterstützungsberechtigung führten: In der Tschechischen Republik und der Slowakei waren Nebenbeschäftigungen (das sog. Moonlightening) nicht mit dem Bezug des Arbeitslosengeldes vereinbar. Des weiteren führte die Ablehnung einer ‘annehmbaren’ Arbeitsstelle ebenfalls zum Erlöschen der Leistung. Hier waren die Regelungen Polens und Ungarns großzügiger. Sie gestatteten eine Nebenbeschäftigung der Arbeitslosen und räumten bei Ablehnung eines Stellenangebots eine Frist von drei Monaten ein, bis die Unterstützung ausgesetzt wurde. In Polen konnte ein Arbeitsloser mehrfach ihm angebotene Arbeitsstellen ablehnen.

Weiterhin unterschied sich die Finanzierung der Arbeitslosenversicherung in den vier Ländern. Nur in der Tschechischen Republik wurde das Versicherungsprinzip (seit 1993) vollständig praktiziert. Hier teilten sich Arbeitgeber (AG) und Arbeitnehmer (AN) die Beiträge. In Ungarn, Polen und der Slowakei wurden die Unterstützungsleistungen aus einem Fonds gezahlt, in den auch staatliche Transfers einflossen.

In der Summe erscheint die Gestaltung der Arbeitslosenunterstützung am strengsten in den beiden Ländern der ehemaligen Tschechoslowakei; die Regelungen in Ungarn und noch mehr in Polen sind als vergleichsweise großzügig anzusehen. Wie in Abschnitt 6.3.3 herausgestellt, gilt vor allem die Bezugsdauer der Leistungen als entscheidender Anreizparameter für die Suche und Aufnahme einer neuen Beschäftigung. Hier wird auf die Erfolge der schwedischen Arbeitsmarktpolitik in den 70er und 80er Jahren verwiesen, die mit einer großzügigen Unterstützungshöhe und eher niedrigen Bezugsfristen die Arbeitslosen zur zügigen Aufnahme einer neuen Beschäftigung motiviert habe. Dieser Auffassung kommen die Regelungen der Tschechischen Republik und der Slowakei am nächsten.

Das Verhältnis der Bezugsberechtigten zur Gesamtarbeitslosenzahl sank in Mittelosteuropa deutlich, vor allem in der Slowakei. Diese Verringerung ist zum einen Ausdruck steigender Arbeitslosenzahlen, zum anderen dürfte sie Ergebnis der strengeren Konditionierung und Befristung der Unterstützungsleistungen sein. Gemessen an der hohen Arbeitslosigkeit blieb die relative Anzahl der Bezugsberechtigten in Polen vergleichsweise hoch.

 

c. Verringerung des Arbeitsvolumens und Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik

Im folgenden werden die arbeitsmarktpolitischen Instrumente der Visegrádstaaten vorgestellt, die auf eine Senkung der strukturwandelbedingten Arbeitslosigkeit abzielen. Dazu zählen zum einen Instrumente zur Verringerung des Arbeitsvolumens, zum anderen Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die auf verschiedenen Wegen versuchen, den Arbeitslosen wieder eine Beschäftigung zu vermitteln.

Maßnahmen zur Verringerung des Arbeitsvolumens

In allen vier Ländern bildeten Maßnahmen zur Forcierung des Arbeitsmarktrückzuges einen integralen Bestandteil der Beschäftigungspolitik. Das vorrangig genutzte Instrument waren dabei Regelungen, die ältere Erwerbspersonen zum Eintritt in den Vorruhestand bewegen sollten. "Early retirement was introduced for persons made redundand through structural change (...)."  So nahmen bis 1992 allein in Polen und der ehemaligen Tschechoslowakei 450.000 Erwerbspersonen die Möglichkeit zum vorgezogenen Ruhestand wahr. Zugleich zielen die Maßnahmen darauf ab, die Erwerbstätigkeit von Personen im Rentenalter zu reduzieren. In der Tschechischen Republik mußten die Unternehmen für deren Fortbeschäftigung eine verdoppelte Lohnabgabe zahlen. Neben der ungünstigen Arbeitsmarktsituation dürften diese Maßnahmen dazu beigetragen haben, daß die Partizipationsraten in Mittelosteuropa im betrachteten Zeitraum deutlich sanken. Dabei war der Rückgang in Ungarn mit 16,6% zwischen 1989 und 1994 ausgesprochen hoch. Es folgten die Tschechische Republik mit einem Rückgang von 9,5% und die Slowakei mit 6,8%. In Polen veränderte sich die Partizipationsrate dagegen kaum (Rückgang um 1,6%).

Diese Zahlen belegen zum einen, daß der Arbeitslosenanstieg in Mittelosteuropa noch höher gewesen wäre, wenn nicht zahlreiche Erwerbspersonen den Arbeitsmarkt offiziell verlassen hätten (vgl. auch Kap. 2.1). Zum anderen relativiert der deutliche Rückgang der Partizipationsrate in der Tschechischen Republik deren niedrige Arbeitslosenquote im Vergleich zu Polen und der Slowakei. Der umfangreiche Rückzug aus dem Erwerbsleben ist also ein Erklärungsfaktor für die relativ günstige Arbeitslosenentwicklung in der Tschechischen Republik. Demgegenüber blieb die Arbeitslosigkeit in Ungarn trotz des deutlichen Rückgangs der Partizipationsrate hoch. Auch die ungarische Arbeitslosenquote hätte somit im Vergleich zu Polen und der Slowakei höher gelegen.

 

Maßnahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik

Neben diesen defensiven beschäftigungspolitischen Mitteln ergriffen die Reformländer Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, mit deren Hilfe die Arbeitslosen wieder Zugang zur Beschäftigung erhalten sollten. Hier ist zu prüfen, welche Schwerpunkte die Visegrádstaaten bei der Auswahl ihrer Instrumente gesetzt haben.

(1) Subventionierte Beschäftigung. Wie in Abschnitt 6.3.3 dargelegt, werden unter diesem Oberbegriff arbeitsmarktpolitische Instrumente verstanden, die die Arbeitsnachfrage vor allem in den schrumpfenden Teilarbeitsmärkten unterstützen sollen. Sie zielen darauf ab, die Zuflüsse zum Arbeitslosenpool zu begrenzen bzw. andererseits die Abgangsraten zu erhöhen. 

Diese Subventionen waren das populärste Instrument der mittelosteuropäischen aktiven Arbeitsmarktpolitik. Die Visegrádstaaten gewährten sie zum einen in Form von Krediten und Lohnzuschüssen an Unternehmen, die Arbeitsplätze erhielten bzw. neu schufen und Arbeitslose einstellten. Zum Großteil handelte es sich dabei um die Übernahme der Lohnkosten innerhalb eines befristeten Zeitraumes. Die komplexen Voraussetzungen, die ein Unternehmen für den Subventionserhalt erfüllen mußte, und der Leistungsumfang unterschieden sich zwischen den Reformländern im Detail. Ungarn hatte seine Ausgaben im Ländervergleich am breitesten gestreut. Den höchsten Anteil an den Ausgaben der aktiven Arbeitsmarktpolitik hatten die Arbeitsplatzsubventionen in Ungarn (durchschnittlich 55% zwischen 1990 und 93), den niedrigsten in Polen (19%). In der ehemaligen Tschechoslowakei wurden 1992 unter Arbeitsminister Horálek erhebliche Gelder für die Arbeitsplatzsubventionierung aufgewendet, insbesondere um die deutlich ansteigende Arbeitslosigkeit in den slowakischen Regionen in Grenzen zu halten. Mit fast 75% der Gesamtausgaben übertrafen daher im Jahr 1992 die Subventionsaufwendungen die ungarischen Werte. Der Schwerpunkt lag dabei auf Subventionen für die Schaffung von längerfristigen Arbeitsplätzen. Nach der Teilung der Tschechoslowakei gingen die Ausgaben jedoch wieder zurück.

Zum anderen finanzierten alle vier Länder Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Die Arbeitsämter übernahmen einen Großteil der Lohnkosten für einen neu eingestellten Arbeitnehmer, der öffentliche Aufgaben in einem befristeten Zeitraum übernahm. Vorzugsweise wurden dabei vom Strukturwandel besonders betroffene Arbeitnehmergruppen berücksichtigt. Ähnlich wie im Fall der Lohnsubventionen an die Unternehmen wiesen die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Ungarn den im Ländervergleich höchsten Anteil auf (durchschnittlich 14,5% zwischen 1990 und 93). In Polen, das erst ab 1992 Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen finanzierte, lag wiederum der Anteil im Ländervergleich am niedrigsten (8%). Auch hier kam es 1992 zu einem deutlichen Ausgabenanstieg in der ehemaligen Tschechoslowakei; in diesem Jahr konnten 71.000 Arbeitsplätze geschaffen werden.

Tab. 6f: Veränderung der BIP- und Beschäftigtenanteile im öffentl. Sektor, MOE, 1989-94

in %

BIP-Anteile*

Beschäftigtenanteile

PL

-52,1

-60,6

CR

-56,3

-53,0

SR

-58,2

-40,5

H

-70,0

-(60-70)**

*Anteile beziehen sich auf staatliche Unternehmen und weitere öffentliche Einrichtungen, **nicht genau ermittelt

Quelle: Osteuropa-Institut 1996

Ein weiteres wichtiges Instrument zur Abfederung des Strukturwandels war die Beschäftigung in den staatlichen Betrieben und der öffentlichen Verwaltung. Inwieweit Arbeitskräfte in den staatlichen Betrieben gehortet und in welchem Umfang dieses Instrument eingesetzt wurden, läßt sich nur schwer ermitteln. Einen Hinweis könnten die Maßzahlen in Tab. 6f liefern. Sie stellt die Veränderung der Wertschöpfungsanteile im öffentlichen Sektor der Veränderung der Beschäftigtenanteile gegenüber. Nur in Polen lagen die anteiligen Beschäftigtenrückgänge über den Rückgängen der Anteile des BIP. Demgegenüber war die relative Beschäftigtenabnahme in der Slowakei und der Tschechischen Republik geringer. Beide Länder - insbesondere die Slowakei - beschäftigten weiterhin eine vergleichsweise hohe Anzahl an Arbeitskräften im öffentlichen Sektor.

(2) Maßnahmen zur Förderung der Anpassungsflexibilität des Arbeitsangebotes. Einen weiteren Schwerpunkt der mittelosteuropäischen Arbeitsmarktpolitik stellten Maßnahmen zur Aus- und Weiterbildung dar. Wie hervorgehoben, ist der allgemeine Bildungsstand in Mittelosteuropa als hoch einzustufen. Der erhebliche Strukturwandel macht jedoch flexible Anpassungen des Kenntnisstandes notwendig. Zum einen sind die Schul- und Hochschulabgänger auf ihre neuen Betätigungsfelder vorzubereiten, zum anderen muß der Kenntnisstand von Beschäftigten und insbesondere Arbeitslosen an den neuen Qualifikationsanforderungen ausgerichtet werden. Neben der betrieblichen Aus- und Weiterbildung sollte vor allem die nationale Arbeitsmarktpolitik zur Förderung der Qualifikation einen grundlegenden Beitrag leisten. Sie unterstützt mit ihren Maßnahmen nicht nur die Strukturanpassung der Arbeitskräfte, sondern zugleich den Ausbau der internationalen Wettbewerbsfähigkeit (vgl. Kap. 4 und 5).

Im Vergleich zur EU war der Umfang der Maßnahmen zur Aus- und Weiterbildung in den Reformländern deutlich geringer. Innerhalb Mittelosteuropas räumte Ungarn der Weiterbildungspolitik den höchsten Stellenwert ein. Dort hatte man einen staatlich weitgehend unabhängigen Bildungsrat mit einer breiten Vernetzung gebildet, der die Bildungskurse - unter Kontrolle der Arbeitsämter - organisierte. Im Vergleich zu seinen Nachbarländern wies Ungarn hier zugleich die höchsten Ausgabenanteile und Teilnehmerquoten auf. In Polen legte man den Schwerpunkt auf die Lehrlingsausbildung. In den Jahren 1991 und 92 bildeten die Ausgaben für die Ausbildung junger Erwachsener nach den Aufwendungen für die Arbeitslosenunterstützung den größten Ausgabenanteil der polnischen Arbeitsmarktpolitik. In der Tschechischen Republik und der Slowakei blieben die Ausgabenanteile seit Beginn der Transformation relativ niedrig.

Einen positiven Beitrag zur strukturellen Anpassung der Arbeitskräfte mochten auch die Maßnahmen zur Förderung der unternehmerischen Existenzgründung leisten. In den Visegrádstaaten erhielten die Arbeitslosen in diesem Fall zumeist ein zinsgünstiges Darlehen; in Ungarn und der Tschechischen Republik konnten sie zudem eine Verlängerung ihrer Arbeitslosenunterstützung beantragen. Auch hier verzeichnete Ungarn die im Vergleich höchsten Ausgabenanteile (durchschnittlich 26% zwischen 1990 und 93). Wenngleich die Tschechische Republik relativ niedrige Ausgabenanteile aufwies (durchschnittlich 8%), war die Ausnutzung der Vergünstigung seitens der Arbeitslosen vergleichsweise hoch. Im Zeitverlauf verloren die Unterstützungen für die Existenzgründung in allen Ländern an Bedeutung.

Direkte arbeitsmarktpolitische Maßnahmen zur Förderung der regionalen Mobilität der Arbeitskräfte waren in keinem der Länder vorzufinden. Wie in Abschnitt 6.3.3 herausgestellt, dürften die Möglichkeiten der Arbeitsmarktpolitik in diesem Bereich eher begrenzt sein. Größere Bedeutung könnten beispielsweise Maßnahmen zur Beseitigung der Wohnraumknappheit in den Ballungsräumen haben.

Das beschränkte finanzielle Budget und die hohen Arbeitslosenquoten führten dazu, daß die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in Mittelosteuropa vergleichsweise wenige Arbeitslose erfassen konnten. Erhebliche Bedeutung für einen Abbau der strukturwandelbedingten Arbeitslosigkeit durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen hat die Ausstattung und Qualität der nationalen Arbeitsverwaltungen. Die Arbeitsverwaltung trägt dazu bei, geeignete Instrumente auszuwählen, die Mittel entsprechend den regionalen Bedürfnissen zu verteilen und die Maßnahmen an die jeweiligen lokalen Bedingungen anzupassen. Dabei spielt die regionale Präsenz der Verwaltung eine große Rolle. Burda/ Lubyova (1995) begründen beispielsweise die Diskrepanz zwischen der tschechischen und slowakischen Arbeitslosenentwicklung u.a. mit der unterschiedlichen Effektivität der Arbeitsverwaltung in beiden Ländern.

Anhand der zur Verfügung stehenden Daten lassen sich einige Hinweise für die unterschiedliche Effektivität der Arbeitsverwaltungen in Mittelosteuropa finden:

 

d. Zusammenfassung

Die Ausführungen dieses Abschnitts zeigten eine unterschiedliche Ausgestaltung der passiven und aktiven Arbeitsmarktpolitik in den Visegrádstaaten. Die ergriffenen Maßnahmen zielten zum einen darauf ab, die Zuströme zur Arbeitslosigkeit gering zu halten, zum anderen sollten die Abgangsraten erhöht werden. Zugleich waren die arbeitslosen Erwerbspersonen finanziell zu unterstützen.

(1) Aufgrund ihrer Budgetbegrenzungen lagen die arbeitsmarktpolitischen Ausgaben in Mittelosteuropa niedriger als in den meisten westlichen Industrieländern. Im Vergleich der Reformstaaten wandte Ungarn die höchsten Mittel auf und verzeichnete die breiteste Streuung der ergriffenen Maßnahmen.

(2) Die Verteilung der Ausgaben auf die aktive und passive Arbeitsmarktpolitik wurde von der Höhe der Arbeitslosigkeit in den Einzelländern mitbestimmt. So wies Polen die niedrigsten Ausgabenanteile für aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen auf, die Tschechische Republik die höchsten. Im Jahr 1992 waren sie in der Tschechischen Republik und der Slowakei vorübergehend deutlich angestiegen.

(3) Hinsichtlich der Arbeitslosenunterstützung ließen sich die Länder Mittelosteuropas in zwei Gruppen unterteilen. In der ersten Gruppe, bestehend aus Polen und Ungarn, wurden Höhe und Dauer der gewährten Leistung relativ großzügig bemessen, und die an den Erhalt der Leistungen geknüpften Bedingungen waren weniger streng. Demgegenüber mußten die Arbeitslosen in den Ländern der ehemaligen Tschechoslowakei vergleichsweise strenge Voraussetzungen erfüllen, um die Unterstützung zu erhalten; zudem war die Leistungsdauer deutlich kürzer als in den Ländern der ersten Gruppe. Als einzige der Visegrádstaaten wandte die Tschechische Republik das Äquivalenz- und Versicherungsprinzip ohne staatliche Bezuschussung an.

(4) Um die strukturwandelbedingte Arbeitslosigkeit zu begrenzen, wurden in allen vier Ländern Maßnahmen ergriffen, die bestimmte Erwerbsgruppen zu einem Rückzug aus dem Erwerbsleben motivieren sollten. Die Partizipationsrate fiel seit 1989 am stärksten in Ungarn und der Tschechischen Republik, in Polen dagegen kaum. Der verhältnismäßig hohe Rückgang der Erwerbsbeteiligung in der Tschechischen Republik kann somit als ein Erklärungsfaktor für deren relativ geringe Arbeitslosigkeit angeführt werden.

(5) Schwerpunkte der aktiven Arbeitsmarktpolitik Mittelosteuropas waren Beschäftigungssubventionen unterschiedlicher Ausprägung. Sie sollten die negativen Wirkungen des Strukturwandels auf Beschäftigung und Arbeitslosigkeit mildern. Zum großen Teil wurden sie in Form von Wiedereingliederungshilfen gewährt. Eine weitere Möglichkeit der Beschäftigungssubventionierung in den Transformationsökonomien lag darin, den Arbeitskräfteabbau in den staatlichen Betrieben und der öffentlichen Verwaltung aufzuschieben. Dieses Instrument fand insbesondere Anwendung in der Slowakei und auch - wenngleich in geringerem Ausmaß - in der Tschechischen Republik.

(6) In geringerem Umfang wurden auch Maßnahmen zur Förderung der Anpassungsflexibilität des Arbeitsangebots ergriffen. Dazu gehörten insbesondere finanzielle Unterstützungen der unternehmerischen Existenzgründung und Maßnahmen zur Aus- und Weiterbildung. Im Verhältnis zur EU waren die Instrumente zur Aus- und Weiterbildung in den Visegrádstaaten deutlich unterrepräsentiert. Die höchsten Ausgabenanteile wies in beiden Fällen Ungarn auf. Wird jedoch die Effektivität der Ausgaben berücksichtigt, also das Verhältnis der aufgewendeten Mittel zu den Teilnehmern der jeweiligen Arbeitsmarktprogramme, so lag der Wirkungsgrad der tschechischen Politik gegenüber der ungarischen höher. Vielfach wird eine höhere Anreizwirkung der beschäftigungspolitischen Maßnahmen in der Tschechischen Republik behauptet.

(7) In allen vier Ländern wurden die Arbeitskräftegruppen, die vom Strukturwandel besonders ungünstig betroffen waren, bei den politischen Maßnahmen berücksichtigt. Als primäres Instrument wurden dafür Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen eingesetzt.

Tab. 6g: Zusammenfassung der arbeitsmarktpolitischen Indikatoren in Mittelosteuropa seit Beginn der Transformation

 

PL

CR

SR

H

Gesamtausgaben

mittel

gering

mittel

hoch

Arbeitslosenunterstützung

       

Höhe

mittel

mittel

mittel

eher hoch

Dauer

eher hoch

eher kurz

eher kurz

eher hoch

Konditionierung

wenig streng

eher streng

eher streng

wenig streng

Finanzierung

staatlich unterstützt

Versiche-rungsprinzip

staatlich unterstützt

staatlich
unterstützt

Rückzug aus dem
Erwerbsleben

gering

hoch

mittel

hoch

Ausgabenanteile für die aktive Arbeitsmarktpolitik

gering

hoch

mittel, (1992 hoch)

mittel

Ausgaben und Wirkungsgrad der Maßnahmen

       

- Beschäftigungssubventionen

gering

mittel

hoch

hoch

- Förderung der Anpassungs-
flexibilität der Arbeitskräfte

gering

hoch

mittel

mittel

Die Attribute beziehen sich jeweils auf den mittelosteuropäischen Ländervergleich.

 

 

6.5 Zusammenfassung und Einordnung der in den Visegrádstaaten verfolgten lohn- und arbeitsmarktpolitischen Strategien

Die Marktöffnung zur EU ist eine wirtschaftspolitische Strategie der Visegrádstaaten, die eine Belebung der Arbeitsnachfrage bewirken soll. Das Kapitel problematisierte, daß diese Nachfragebelebung mit einer deutlichen Verschärfung des - mit Beginn der Systemwende bereits in Gang gebrachten - Strukturwandels einhergeht. Aufgrund seines hohen Umfangs, seiner Komplexität und seiner Geschwindigkeit induziert der Wandel einen Schock auf den Arbeitsmärkten, der erhebliche Anforderungen an die Anpassung der Wirtschaftssubjekte stellt.

Es ist zu erwarten, daß der Strukturwandelschock kurzfristig mit Lohneinbußen vieler Erwerbstätiger und weiteren Zuströmen zur Arbeitslosigkeit verbunden sein wird. Zum einen dürfte der Anstieg der Arbeitsnachfrage in den prosperierenden Teilmärkten zunächst geringer sein als die Nachfragerückgänge in den schrumpfenden Wirtschaftsbereichen. Zum anderen sind die Arbeitskräfte aufgrund der hohen Geschwindigkeit und Komplexität des Strukturwandels nur zum Teil in der Lage, kurzfristig auf die veränderte Nachfragesituation zu reagieren.

Inwieweit sich die aus der EU-Integration induzierten Impulse für die Arbeitsnachfrage in einer nachhaltigen Belebung der Beschäftigung bzw. einem Abbau der hohen Arbeitslosigkeit niederschlagen, hängt neben der Anpassungsfähigkeit der Erwerbspersonen auch von der Wirtschaftspolitik in den Transformationsländern ab.

Die Wirtschaftspolitik steht angesichts der strukturellen Veränderungen auf den Arbeitsmärkten vor einem Dilemma. Auf der einen Seite verschärft der mit der EU-Öffnung zusammenhängende Strukturwandelschock die Orientierungsprobleme, die den Wirtschaftssubjekten aus der marktwirtschaftlichen Transformation erwachsen. Zunächst mag er zu einer weiteren Vergrößerung der negativen Einkommenseffekte und einem Anstieg der Arbeitslosigkeit beitragen. Die Bevölkerung der Visegrádstaaten drückte ihre Verunsicherung bereits nach kurzer Zeit beim Gang zur Wahlurne aus; nach der anfänglichen Euphorie erteilte sie den Radikalreformern in allen vier Ländern eine Absage. Zum Teil sind wieder politische Gruppierungen an der Regierungsmacht, die den vormaligen Systemen wieder näher stehen und den Liberalisierungsprozeß verlangsamen wollen.  Auf der anderen Seite ist der massive Strukturwandel aber gerade Voraussetzung für die erfolgreiche Einbindung in eine effiziente internationale Arbeitsteilung und die Wahrnehmung der außenwirtschaftlich induzierten Wachstumsimpulse. Die Hoffnung der Reformländer, durch eine Marktöffnung zur EU eine Belebung der Arbeitsnachfrage zu erreichen, kann ohne den erforderlichen Strukturwandel kaum erfüllt werden.

Um dieses Dilemma zu akzentuieren, wurden hier zwei wirtschaftspolitische Strategien charakterisiert, die aus unterschiedlicher Perspektive versuchen, die Arbeitsmarktprobleme zu lösen: erstens eine angebotsorientierte Strategie, die den zügigen Fortgang des Strukturwandels fördert und zweitens eine auf Einkommenssicherung gerichtete Strategie, die einen gradualistischen Strukturwandel befürwortet und den negativen Einkommenswirkungen entgegentritt. Beide Strategien stellen unterschiedliche Anforderungen an die Lohnpolitik und ihre Institutionalisierung und setzen jeweils andere Schwerpunkte im Bereich der Arbeitsmarktpolitik.

Im Vordergrund der angebotsorientierten Strategie zur Bewältigung des Strukturwandels steht die Mobilität der Arbeitskräfte und die Flexibilität der Lohnstrukturen. Sie fordert daher eine den Gütermarktveränderungen angepaßte Differenzierung und Flexibilisierung der Lohnstrukturen, die am ehesten in Verhandlungen auf betrieblicher Ebene zu verwirklichen ist. Die Aufgabe der Arbeitsmarktpolitik besteht darin, die Anpassung des Arbeitsangebots zu beschleunigen, vornehmlich durch Qualifikationsmaßnahmen, die Verbesserung der Vermittlungseffizienz der Arbeitsämter und die Förderung der unternehmerischen Existenzgründung. Ein hoher Bildungsstand und der Produktivität angepaßte Löhne stellen zugleich die entscheidenden Wettbewerbsvorteile Mittelosteuropas gegenüber der EU dar. Demgegenüber fordert eine Strategie der Einkommenssicherung, dem Strukturwandel- und Einkommensschock durch zentralisierte Lohnverhandlungen unter Mitwirkung des Staates entgegenzutreten. Sie befürwortet daher die Etablierung korporatistischer bzw. tripartitärer Institutionen. Die Arbeitsmarktpolitik soll bedrohte Arbeitsplätze durch finanzielle Unterstützungen zumindest vorübergehend erhalten und immobilen Arbeitskräften die Möglichkeit zum Rückzug aus dem aktiven Erwerbsleben erleichtern bzw. finanziell alimentieren.

 

a. Einordnung der Visegrádstaaten in die beiden idealtypischen Strategien

Bereits in den vorhergehenden Ausführungen wurde ersichtlich, daß eine eindeutige Zuordnung der verfolgten Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik zu zwei idealtypischen Strategien nur mit Einschränkungen möglich ist. Aufgrund der Eigenheiten des wirtschaftlichen Transformationsprozesses und der institutionellen Reorganisation unterliegt die Politik der Visegrádstaaten eigenen Gesetzen; sie ließen bisher eine stringente wirtschaftspolitische Strategie kaum zu. Der fortschreitende Transformationsprozeß und die daraus erwachsenen ökonomischen und politischen Zwänge bestimmten die durchgeführten Maßnahmen. Trotz dieser besonderen Umstände liefert die nachfolgende Stilisierung der in Mittelosteuropa bisher vorgenommenen Politik interessante Hinweise. Sie zeigt, daß die Visegrádstaaten trotz ihrer gleichen Ausgangsschwierigkeiten mit den strukturwandelbedingten Arbeitsmarktproblemen unterschiedlich umgegangen sind.

Die folgende Tabelle faßt die wichtigsten Ergebnisse der empirischen Analyse unter Bezugnahme auf die in 6.3 aufgestellten Hypothesen zusammen. Dabei erhält ein untersuchtes arbeitsmarkt- oder lohnpolitisches Merkmal die Ziffer ‘1’, wenn es eher einer angebotsorientierten Strategie zuzuordnen ist, und die Ziffer ‘2’, wenn es eher in den Rahmen einer auf Einkommenssicherung bedachten Strategie fällt. Falls keine eindeutige Zuordnung vorgenommen werden kann, erhält das Merkmal die Ziffer ‘0’.

Tab. 6h: Zuordnung der in Mittelosteuropa verfolgten Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik zu zwei idealtypischen Strategien der Strukturwandelbewältigung

 

PL

CR

SR

H

Zentralisierungsgrad der Lohnpolitik

1

2 (0)

2 (0)

2, 1

Staatliche Einflußnahme auf die Lohnentwicklung

1

2 (0)

2 (0)

2, 1

Umfang der passiven Arbeitsmarktpolitik

2

1

1

2

Aufwendungen für die aktive Arbeitsmarktpolitik

1

2

0 (2)

2

Förderung des Arbeitsmarktrückzuges

1

2

0

2

Beschäftigungssubventionen

1

0

2

2

Förderung der Angebotsflexibilität

2

1

2

1

Zuordnung bezieht sich auf den mittelosteuropäischen Vergleich

(1) Die Lohnpolitik war kurzfristig von den transformationsbedingten Umstellungen besonders beeinflußt. In der Tschechischen Republik, der Slowakei und in Ungarn (bis 1992) dominierten korporatistische Entscheidungsstrukturen auf zentralstaatlicher Ebene, wobei die Regierungen erheblichen Einfluß auf die Aushandlung der Tarifverträge ausübten. In der ehemaligen Tschechoslowakei ging ihre Intervention sogar so weit, daß bereits beschlossene Verträge wieder gebrochen wurden. Aus dieser Konstellation wird erkennbar, daß ein hoher Zentralisierungsgrad in den Transformationsländern nicht zwingend bedeutet, daß die verfolgte Lohnpolitik im Sinne der von einer Strategie der Einkommenssicherung gesetzten Ziele (vgl. 6.3.1) agiert: Im Vordergrund der zentralen Lohnbestimmung stand weniger die Vermeidung von Lohnsenkungen einzelner Beschäftigtengruppen oder von temporären Lohnschwankungen. Vielmehr nutzte der Staat die tripartitären Institutionen, um zu verhindern, daß überzogene Lohnforderungen zu einer Verstärkung der Preisinflation führen. Die Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände spielten dabei in den drei genannten Ländern nur eine untergeordnete Rolle. Auf Grundlage der in Abschnitt 6.3.2 aufgestellten Hypothesen werden die Tschechische Republik, die Slowakei und Ungarn (bis 1992) hier der Strategie der Einkommenssicherung zugeordnet. Die in Klammern gesetzte Ziffer ‘0’ soll andeuten, daß eine genauere Zuordnung erst nach Ablauf der Transformation möglich sein wird.

Demgegenüber dominierten in Polen von Beginn an dezentrale Entscheidungsstrukturen. Die starken Gewerkschaften und einzelwirtschaftlichen Arbeitnehmervertretungen behaupteten sich frühzeitig gegenüber dem Staat. Trilaterale Institutionen existierten hier zwar ebenfalls, jedoch konnte der Staat bei weitem nicht den Einfluß erlangen, den er in den anderen Ländern ausübte. Die Rolle der Gewerkschaften in korporatistischen Strukturen zentralisierter Einkommenspolitik wird von der nationalen Rolle der Verbände in der Vorphase der Transformation wesentlich mitbestimmt. Insoweit unterschied sich die Rolle der Gewerkschaften Polens von der in den anderen drei Ländern.

Mittlerweile sind in Ungarn und zum Teil auch in der Slowakei Tendenzen zu einer weiteren Liberalisierung und Dezentralisierung der Lohnverhandlungen zu erkennen. In der Tschechischen Republik läßt sich zwar ebenfalls eine Ausweitung dezentraler Entscheidungsstrukturen feststellen; jedoch scheint der Staat hier - auch in den privatisierten Betrieben - seine dominante Stellung beizubehalten.

(2) Aufgrund der restriktiven Regelungen hinsichtlich Höhe, Dauer und Bezugsvoraussetzungen wurde die Arbeitslosenunterstützung in der Tschechischen Republik und - mit Einschränkungen - in der Slowakei einer angebotsorientierten Strategie zugeordnet. Die Regelungen in Polen und Ungarn waren nicht großzügiger als die der OECD-Länder. Angesichts der besonderen Situation der Transformationsländer kann nur der mittelosteuropäische Vergleich verwertbare Hinweise liefern. Gegenüber der Tschechischen Republik und der Slowakei entsprachen die Regelungen der beiden Länder eher den Forderungen, die eine auf Einkommenssicherung gerichtete Politik an die Arbeitslosenunterstützung stellt.

(3) Die aktive Arbeitsmarktpolitik wurde in allen vier Ländern von den Budgetbeschränkungen der öffentlichen Hand diktiert. Aufgrund der erheblichen Aufwendungen zur Unterstützung der arbeitslosen Erwerbspersonen blieben für aktive beschäftigungspolitische Maßnahmen - etwa im Vergleich zu den westlichen Industrieländern - nur geringe finanzielle Mittel übrig. Im mittelosteuropäischen Vergleich wies die Tschechische Republik die höchsten Ausgabenanteile für die aktive Arbeitsmarktpolitik auf, Polen die niedrigsten. In der Slowakei sanken die Ausgaben nach ihrem vorübergehendem Anstieg im Jahr 1992 wieder ab. Es ist zu vermuten, daß die budgetären Restriktionen nach der Trennung von der Tschechischen Republik eine Fortführung der begonnenen aktiven Arbeitsmarktpolitik nicht erlaubten. Daher wurde die Zuordnung zur Strategie der Einkommenssicherung in der Slowakei hier in Klammern gesetzt.

(4) Die Maßnahmen zur Beschäftigungssubventionierung, in Abschnitt 6.3 als typisches Instrument einer auf Einkommenssicherung gerichteten Strategie der Strukturwandelbewältigung charakterisiert, waren in allen Visegrádstaaten von Bedeutung. Eine rasche Verringerung der strukturwandelbedingten Arbeitslosigkeit hatte in Mittelosteuropa beschäftigungspolitischen Vorrang. Im Ländervergleich waren die Ausgabenanteile Polens - sowohl gemessen an den Gesamtausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik als auch an den Aufwendungen je Arbeitslosen - am niedrigsten. Die Beschäftigungssubventionen in der Tschechischen Republik lagen zwar ebenfalls eher niedrig; jedoch erfolgte hier der Beschäftigtenabbau im öffentlichen Sektor im Vergleich zu Polen deutlich langsamer.

(5) Im Gegensatz dazu spielten die Maßnahmen zur Förderung der Angebotsflexibilität in Mittelosteuropa eine eher nachgeordnete Rolle. Das relativ größte Gewicht hatten Maßnahmen der Aus- und Weiterbildung und zur Förderung der unternehmerischen Existenzförderung. Im Ländervergleich lagen hier die Anteile an den arbeitsmarktpolitischen Gesamtausgaben in Ungarn am höchsten. Demgegenüber waren die Ausgabenanteile der Tschechischen Republik niedriger. Wird jedoch die Effektivität der Ausgaben berücksichtigt, also das Verhältnis der aufgewendeten Mittel zu den Teilnehmern der jeweiligen Arbeitsmarktprogramme, so ist der Wirkungsgrad der tschechischen Politik gegenüber der ungarischen als höher einzuordnen. Zudem werden die Anreizwirkungen der verfolgten Maßnahmen hier als relativ hoch eingeschätzt. Bei Betrachtung aller in diese Gruppe fallenden Maßnahmen maßen Polen und die Slowakei der Förderung der Angebotsflexibilität eine geringere Bedeutung bei.

Diese Klassifikation zeigt, daß die vier Länder trotz ihrer ähnlichen Problemlage den Folgen des Strukturwandels unterschiedlich begegneten. Zusammenfassend kann festgehalten werden: Alle vier Länder verfolgten Maßnahmen, die einerseits in den Rahmen der unter 6.3 charakterisierten Einkommenssicherungsstrategie und andererseits in den Rahmen der angebotsorientierten Strategie der Strukturwandelbewältigung fallen.

Abb. 6i veranschaulicht die Einordnungen noch einmal graphisch. Die Achsen beziehen sich dabei auf den mittelosteuropäischen Vergleich.

Abb. 6i: Zuordnung der Visegrádstaaten zu den beiden
arbeitsmarkt- und lohnpolitischen Strategietypen

b. Besonderheiten der Lohn- und Arbeitsmarktpolitik in der Tschechischen Republik ?

Vergleicht man die obige Einordnung der vier Länder mit deren jeweiligen Arbeitslosenzahlen (vgl. 6.4.1), so ist auf den ersten Blick keine eindeutige Beziehung zu erkennen. Die Höhe der Arbeitslosigkeit scheint in Mittelosteuropa nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit einer der beiden lohn- bzw. arbeitsmarktpolitischen Strategien in Verbindung zu stehen.

Daher soll an dieser Stelle abschließend die Fragestellung umgekehrt werden: Welche Besonderheiten zeichnet die Politik des Landes mit der niedrigsten Arbeitslosigkeit aus ? In der Literatur findet sich die Behauptung, daß die niedrige Arbeitslosigkeit der Tschechischen Republik durch die spezifische Ausgestaltung ihrer Lohn- und Arbeitsmarktpolitik begründet sei. Nach den Erkenntnissen der bisherigen Analyse wird einer in dieser Form zugespitzten Argumentation nicht gefolgt: Sowohl die Hypothesen in Abschnitt 6.4.1 als auch die vergleichende Untersuchung der lohn- und arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zeigen, daß die Lohn- und Arbeitsmarktpolitik nicht die einzige Erklärung für die tschechische Ausnahmestellung sein kann. Dennoch: Bei näherer Betrachtung lassen sich einige Aspekte aufzeigen, in denen die Politik der Tschechischen Republik von der ihrer Nachbarländer abwich. In der Summe dürften diese Aspekte zur günstigen Arbeitsmarktentwicklung beigetragen haben. Sie sollen im folgenden noch einmal aufgegriffen werden

Auffällig erscheint vor allem, daß die Tschechische Republik hohe Arbeitslosenzugänge frühzeitig verhindern konnte. Im ersten Transformationsjahr betrug der Anstieg der Arbeitslosenquote 4% und lag damit deutlich unterhalb der anderen drei Länder. 1992 konnte man die Arbeitslosigkeit sogar wieder um über 1% senken, während die Quoten in Polen, Ungarn und der Slowakei weiter stiegen.

(1) Ein bestimmender Faktor war die Lohnentwicklung. Die Lohnpolitik stand in der Tschechischen Republik unter strenger staatlicher Kontrolle. Die tripartitären Institutionen dienten hier dazu, eine frühzeitige Reallohnsenkung durchzusetzen; sie lag im Jahr 1991 bei über 12%. Der Einfluß der zentral kontrollierten Lohnpolitik wird auch darin deutlich, daß die Unternehmen - im Gegensatz zu den anderen mittelosteuropäischen Ländern - diese Lohnvereinbarungen nicht brachen, im Gegenteil sogar weiter unterboten.

(2) Gleichzeitig versuchte man, die Freisetzungen im öffentlichen Sektor gering zu halten. Die staatlichen Betriebe der Tschechischen Republik entließen ihre Angestellten weniger rasch als dies beispielsweise in Polen der Fall war. Die relativ niedrigen Entlassungszahlen im öffentlichen Sektor könnten gleichzeitig dafür sprechen, daß die Tschechische Republik den erforderlichen transformationsbedingten Strukturwandel erst in Ansätzen vollzogen hat (vgl. Abschnitt 6.4.1).

(3) Die Tschechische Republik hatte ferner im Ländervergleich das am wenigsten attraktive Arbeitslosenunterstützungssystem. In Abschnitt 6.3.2 wurden die Anreizwirkungen einer geringen Bezugsdauer der Kompensationsleistungen akzentuiert. Auch die Bedingungen für den Erhalt der Leistungen waren in der Tschechischen Republik vergleichsweise restriktiv. Ein derart streng konzeptioniertes Unterstützungssystem bestärkte frühzeitig die Motivation der von der Entlassung bedrohten Arbeitskräfte, eine Tätigkeit in den wachsenden Wirtschaftsbereichen zu suchen und aufzunehmen. Zugleich mag es dazu beigetragen haben, daß sich weniger freigesetzte Erwerbspersonen offiziell arbeitslos meldeten.

(4) Hohe Zugänge zur Arbeitslosigkeit wurden ebenfalls frühzeitig verhindert, indem die Arbeitsmarktpolitik hohe Anreize zum Rückzug aus dem Erwerbsleben setzte. Der umfangreiche Rückzug verringerte die Zuströme zum Arbeitslosenbestand, er eröffnete zugleich neue Beschäftigungsmöglichkeiten für arbeitslose Erwerbspersonen.

(5) Positive Zusammenhänge sind schließlich zwischen dem relativ niedrigen Arbeitslosenanstieg und den vorübergehend deutlich erhöhten Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik im Jahr 1992 zu erkennen. Zudem wird die tschechische Beschäftigungspolitik als effektiver und erfolgreicher als die der anderen drei Länder angesehen. Das Verhältnis der Ausgaben zur Teilnehmerzahl an den jeweiligen Maßnahmen und die Personalkapazitäten der Arbeitsverwaltungen liefern hier Hinweise. Vielfach werden die im Ländervergleich höheren Anreizwirkungen der tschechischen Arbeitsmarktpolitik hervorgehoben.

Insoweit dürfte die Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik zur niedrigen Arbeitslosigkeit in der Tschechischen Republik beigetragen haben. In bezug auf die beiden hier zugrundegelegten wirtschaftspolitischen Strategietypen ist die Politik des Landes als eine Mischform anzusehen: Angebotsorientierte Elemente verbinden sich mit Maßnahmen, die eher in den Rahmen einer Einkommenssicherungspolitik einzuordnen sind. Das arbeitsmarktpolitische Rezept baute auf einen verstärkten Rückzug der Arbeitskräfte aus dem Erwerbsleben, auf eine restriktive Arbeitslosenunterstützung und eine effektive aktive Arbeitsmarktpolitik, die sowohl beschäftigungssubventionierende Maßnahmen als auch Instrumente zur Förderung der Angebotsflexibilität umfaßt. Die Wirkungen des Strukturwandels waren günstiger, da sich die Arbeitsnachfrage in den prosperierenden Teilmärkten rasch positiv entwickelte. Auf der anderen Seite federte man den Beschäftigtenabbau in den schrumpfenden Teilarbeitsmärkten durch einen graduellen Arbeitsplatzabbau in den staatlichen Betrieben ab.