Kapitel 7:

Perspektiven für ein integriertes Europa: Institutionelle Aspekte und zusammenfassende Würdigung

 

 

 

7.1 Zur Problematik einer zügigen EU-Mitgliedschaft der mittelosteuropäischen Länder

7.1.1 Hindernisse eines umgehenden EU-Beitritts auf Seiten der Visegrádstaaten

7.1.2 Das integrationspolitische Dilemma der Union

7.1.3 Vorschläge zur zukünftigen institutionellen Anbindung Mittelosteuropas an die EU

 

7.2 Zusammenfassung der Perspektiven Mittelosteuropas bei fortschreitender EU-Integration: Chancen und Anpassungen

 

 

 

 

 

7.1 Zur Problematik einer zügigen EU-Mitgliedschaft der mittelosteuropäischen Länder

Eine Analyse der Beziehungen zwischen Mittelosteuropa und der EU kann nicht schließen, ohne einen Blick auf die institutionelle Gestaltung des zukünftigen Integrationsweges der beiden Wirtschaftsräume zu werfen. Bisher wurden die ökonomischen Perspektiven einer Güter- und Faktormarktintegration von EU und Mittelosteuropa analysiert. Diese Integrationsstufen sind konstitutiver Bestandteil der von den Reformländern angestrebten Mitgliedschaft in der Union. In diesem Abschnitt sollen abschließend einige Probleme angesprochen werden, die einer umgehenden Osterweiterung der EU entgegenstehen. Als problematisch erweisen sich zum einen Tempo und Umfang der von Mittelosteuropa zu bewältigenden integrationspolitischen Maßnahmen (Punkt a.). Zum anderen mehren sich auf der Seite der EU die Stimmen, die vor einem möglichen Beitritt der Visegrádstaaten zunächst die Vollendung ihrer geplanten Wirtschafts- und Währungsunion sowie die Durchsetzung dringend notwendiger Reformen fordern (Punkt b.). Unter Berücksichtigung dieser Aufgaben werden in Punkt c. einige Empfehlungen für die weitere institutionelle Gestaltung einer Anbindung Mittelosteuropas an die Union erörtert.

 

7.1.1 Hindernisse eines umgehenden EU-Beitritts auf Seiten der Visegrádstaaten

Kurz nach dem Abschluß der Europaabkommen reichten die Visegrádstaaten der Kommission ihre Mitgliedsanträge zur EU ein. Im Vergleich zu früheren Erweiterungen hat der zügige Beitrittswunsch Mittelosteuropas für die Union eine neue Qualität: Erstens befinden sich die Beitrittswilligen in einem tiefgreifenden Transformationsprozeß, dessen Ausgang noch ungewiß ist, zweitens liegt ihr wirtschaftlicher Entwicklungsstand im Vergleich zu den EU-Kernländern signifikant niedriger, als dies bei den früheren Neumitgliedern der Fall war, und schließlich sind die ökonomischen und institutionellen Anforderungen an eine Mitgliedschaft aufgrund des Integrationsfortschritts der EU deutlich gestiegen.

Abb.7a: Integrationsweg der EU

Quelle: Nach Baldwin 1994 (a), S.141

Abb. 7a veranschaulicht den wirtschaftlichen Integrationsweg der Union seit ihrer Gründung. Die historische Entwicklung der EU kann als abgestufte Folge von vertiefenden Integrationsschritten verstanden werden, deren vorläufiges Ziel die Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) darstellt. Je weiter die Integration voranschreitet, desto höher werden die Anforderungen an die gemeinsamen ökonomischen Voraussetzungen und die Kriterien einer Harmonisierung des Gemeinschaftsrechts. Neue Mitgliedsländer erhalten das Recht, an der höchsten Integrationsstufe der Union zu partizipieren, zugleich haben sie die Pflicht, den ‘aquis communautaire’ vollständig auf nationaler Ebene umzusetzen. Die Visegrádstaaten müssen "letztendlich volle Teilhabe am Binnenmarkt gewährleisten, der für die Gemeinschaft konstitutiv ist, und sich in den Prozeß zur Herbeiführung einer EU-weiten Währungsunion einfügen."  Dementsprechend müßten die Visegrádstaaten, um zügig Mitglied der EU zu werden, die zur Verwirklichung einer Freihandelszone, einer Zollunion, eines Binnenmarktes und zum Teil auch einer WWU erforderlichen Maßnahmen in kürzester Zeit vollziehen. Dies bedeutet im wesentlichen:

Die vollständige Übernahme des aquis communautaire dürfte zum heutigen Zeitpunkt eine kaum überwindbare Hürde für die Reformländer darstellen. Mehrere Gründe lassen sich dafür benennen:

Die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts steht in engem Verhältnis zur marktwirtschaftlichen Transformation. Der Abschluß des Transformationsprozesses ist die grundlegende Voraussetzung für die Realisation der positiven Effekte einer EU-Integration (vgl. insbesondere Kap. 4). Zum einen bleibt fraglich, inwieweit es in kurzer Zeit gelingen kann, die komplexen institutionellen Umstellungen sowohl des Übergangs zur Marktwirtschaft als auch zur Übernahme des Gemeinschaftsrechts zu bewältigen. In Anbetracht der hohen Integrationsstufe der EU ist zu vermuten, daß die politischen Entscheidungsträger und Verwaltungen der Mitgliedschaftsanwärter mit dieser doppelten Aufgabe überfordert sind.

Zum anderen werden vielfach die ungünstigen ökonomischen Wirkungen einer sofortigen Güter- und Faktormarktöffnung herausgestellt. Es wird behauptet, daß Mittelosteuropa bei einer derartigen ‘Schockliberalisierung’  den Wettbewerbsbedingungen auf den EU-Märkten nicht standhalten könne (vgl. auch Kap. 4.3). In der Folge würden der Rückgang von Produktion und Beschäftigung verstärkt, die Lohneinkommen weiter sinken und viele qualifizierte Arbeitskräfte abwandern. Erst eine voll funktionsfähige Marktwirtschaft versetze die Volkswirtschaften in die Lage, in wirksame Konkurrenz zur Union zu treten und die Integrationschancen zu nutzen.

Als problematisch könnte sich die Übertragung des Gemeinschaftsrechts ferner bei der Einführung der in der EU vereinbarten Mindestnormen erweisen. Wie im Zusammenhang des sektoralen Handelsschutzes erörtert (vgl. Kap. 3.3), sind die Länder Mittelosteuropas derzeit kaum in der Lage, auf die neuen Marktanforderungen mit einer Diversifikation ihrer Produktionsbasis zu reagieren. Die umgehende Angleichung der technischen Produktionsvorschriften an die hohen EU-Standards könnte während des Transformationsprozesses falsche Signale setzen und die kostenbezogenen Wettbewerbsvorteile in den wenigen Gütergruppen größtenteils kompensieren. Ein weiterer Produktionsrückgang wäre die Folge.

Schließlich ist hervorzuheben, daß die Marktintegration mit einem Verlust nationaler Kontroll- und Steuerungsmöglichkeiten einhergeht. Bei einer sofortigen EU-Mitgliedschaft müßten die Reformländer wirtschaftspolitische Steuerungsmittel an die Organe der Union abgeben, die sie jedoch zur Bewältigung ihrer spezifischen Transformationsprobleme noch dringend benötigen. Beispielhaft deutlich wird dies vor allem in der Währungspolitik: Die zunehmende Fixierung der Wechselkurse und die Verpflichtung zur Erfüllung der Konvergenzkriterien von Maastricht würden den Visegrádstaaten die Möglichkeit entziehen, strukturelle Anpassungsschocks durch eine Veränderung der Wechselkurse kurzfristig zu absorbieren.

Diese Gesichtspunkte zeigen, welche Schwierigkeiten einem unverzüglichen EU-Beitritt der mittelosteuropäischen Volkswirtschaften entgegenstehen. Das Trade-off-Problem besteht zwischen dem angestrebten Tempo der Mitgliedschaft und der Erfüllung der weitgehenden Beitrittsvoraussetzungen. Bei der Diskussion eines Beitritts geht es hier also vornehmlich um die Frage der ‘Beitrittsreife’ bzw. der ‘Beitrittsfähigkeit’ der EU-Anwärter. Die Kritiker einer raschen Mitgliedschaft fordern, daß die Visegrádstaaten zunächst ihre Energie darauf konzentrieren sollten, ihre Beitrittsfähigkeit - das bedeutet in erster Linie den vollständigen Abschluß der marktwirtschaftlichen Transformation zu erlangen -, bevor sie den gemeinschaftlichen Besitzstand schrittweise übernehmen.

 

7.1.2 Das integrationspolitische Dilemma der Union

Der Blick richtet sich in diesem Abschnitt auf die Politik der EU und ihre Haltung gegenüber einer möglichen Erweiterung nach Osteuropa. In Art. O des Vertrages über die Europäische Union (EU-V) heißt es: "Jeder europäische Staat kann beantragen, Mitglied der Union zu werden. Er richtet seinen Antrag an den Rat; dieser beschließt einstimmig (...)".

Mit dem Fall des Eisernen Vorhangs hat sich der Kreis der potentiellen EU-Anwartsländer erheblich vergrößert. Die EU ihrerseits hat ein vitales Interesse, auf die Mitgliedschaftsbestrebungen ihrer östlichen Nachbarn positiv zu reagieren. In erster Linie richtet sich die Hoffnung der Union auf eine politische Stabilisierung in Osteuropa und eine Wiederbelebung des traditionellen wirtschaftlichen, politischen und kulturellen Austausches mit den Nachbarländern. Auf ökonomischer Seite erwarten die Unionsländer Wachstumsimpulse durch die Erschließung neuer Absatzmärkte, die Nutzung günstiger Produktionsstandorte und die dynamischen Vorteile einer effizienteren internationalen Arbeitsteilung.

Jedoch - so wurde in der obigen Analyse der Europaabkommen bereits erkennbar - bestehen in der EU bezüglich einer uneingeschränkten Mitgliedschaft der Reformländer deutliche Vorbehalte. Im folgenden sollen drei wichtige Problembereiche kurz vorgestellt werden: die Heterogenität der nationalen Interessen innerhalb der Union, die finanziellen Belastungen einer Osterweiterung und der Vorrang der Integrationsvertiefung.

(1) Die Haltung der EU-Mitglieder zur Integration der Visegrádstaaten ist nicht einheitlich. Die Heterogenität der nationalen Interessen dürfte die Form der zukünftigen Anbindung Mittelosteuropas und auch den Zeitpunkt einer Mitgliedschaft beeinflussen. Dies läßt sich an drei Aspekten verdeutlichen:

(2) Weiterhin ist die Frage der finanziellen Konsequenzen einer Osterweiterung von großer Relevanz. Blieben die Zuteilungsbedingungen der Strukturfonds und die Agrarmarktpolitik der EU unverändert, so wären die Haushaltsbelastungen für die Unterstützung der Visegrádstaaten erheblich. Tab. 7a führt die Ergebnisse verschiedener Simulationsrechnungen auf. Zum einen belasteten die Transfers die öffentlichen Haushalte der EU-Mitglieder massiv, zum anderen induzierten sie Strukturverschiebungen zwischen den Unionsländern: Aus bisherigen Nettoempfängern würden Nettozahler, und die bisherigen Begünstigten erhielten weniger Mittel als vor der Erweiterung.

 

Tab. 7a: Transferzahlungen der EU an MOE im Fall der Mitgliedschaft, Simulationsrechnungen

Autoren

Projektionsjahr

Leistungen (Mrd. ECU)

Agrarpolitik

   

Baldwin (1992)

1990

5,3-10,9

Anderson/Tyers (1993)

2000

37,6

Strukturfonds

   

Baldwin (1992)

1990

7,5

CEPR (1992)

1990

7,2

Quelle: Baldwin 1992, CEPR 1992, Anderson/ Tyers 1993

Anderson/ Tyers (1993) zeigen zudem, daß die ohnehin hohe Landwirtschaftsproduktion in Mittelosteuropa durch die Einbindung in die EU-Agrarpolitik noch weiter ansteigen würde. Die umfangreiche Regulierung des Agrarsektors erzeugte insoweit auch allokative Fehlanreize, die sowohl die potentiellen Integrationsgewinne verringerten als auch weitere Kostenanstiege in der Zukunft befürchten ließen.

(3) Das in der öffentlichen Diskussion am häufigsten angeführte Argument gegen eine baldige Osterweiterung ist die geplante Integrationsvertiefung der Union. Die Integrationsvertiefung umfaßt dabei sowohl die Konsolidierung und den Ausbau des bisher erreichten Integrationsniveaus im Kreise der 15 Mitgliedsländer als auch die dazu notwendigen institutionellen Reformen. "In der Deklaration des Kopenhagener Gipfels vermittelt die EU den Eindruck, daß zwischen Erweiterung und Vertiefung kein (grundsätzlicher) Zielkonflikt besteht, aus ökonomischer Sicht kann jedoch zwischen den beiden Integrationsformen durchaus ein Gegensatz bestehen."  Nach Meinung der ‘Unionisten’ ist nur durch eine weitere Vertiefung Wesen und Finalität des - zur Zeit stockenden - europäischen Einigungsverlaufes auf Dauer zu sichern. Der Umstand, daß sich die Reformstaaten noch im Prozeß der Systemtransformation befinden, ihre Unfähigkeit, den aquis communautaire in kurzer Frist zu übernehmen, sowie die erheblichen wirtschaftlichen Entwicklungsunterschiede zur EU würden bei einer frühzeitigen Osterweiterung die Heterogenität und Meinungspluralität der Union erhöhen und damit den gemeinschaftsrechtlichen Besitzstand langfristig gefährden.

Auf der anderen Seite verdeutlichte diese Untersuchung, daß die Perspektive einer EU-Mitgliedschaft für das Gelingen des Transformationsprozesses und damit auch für die Zukunft Gesamteuropas von fundamentaler Bedeutung ist. So besteht auch für die EU ein Trade-Off-Problem zwischen den Präferenzen zugunsten einer Integrationsvertiefung auf der einen und dem Tempo einer Unionserweiterung zu den östlichen Nachbarländern auf der anderen Seite.

Diejenigen, die die EU wegen ihrer Überzentralisierung oder der Ineffizienz ihrer Entscheidungen seit langem kritisiert hatten, sehen sich durch diese neuen Problemlagen in ihren Vorwürfen bestätigt. Die Mitgliedschaftsanträge der mittelosteuropäischen Reformländer verschärfen den Druck zur Erneuerung der politischen Legitimation der EU und zu den ohnehin dringend notwendigen institutionellen Reformen. Der folgende Abschnitt stellt unter Berücksichtigung der hier aufgezeigten Problembereiche einige Reformvorschläge für eine nach Osten erweiterte Union vor.

 

7.1.3 Vorschläge zur zukünftigen institutionellen Anbindung Mittelosteuropas an die EU

In ihren offiziellen Verlautbarungen signalisierte die Europäische Union ihre nachdrückliche Bereitschaft, die Märkte zügig nach Mittelosteuropa zu öffnen, und stellte eine Mitgliedschaft der ehemaligen Planwirtschaften in Aussicht (Ratsgipfel Kopenhagen 1993). Jedoch konkretisierten sich diese Zusagen bisher kaum in verbindlichen Maßnahmen - weder wurden bindende terminliche Absprachen getroffen, noch vereinbart, mit welchen konkreten Schritten bzw. Instrumenten eine Heranführung der Visegrádstaaten an die Union zu vollziehen sei. Auch den Europaabkommen, die eine vollständige Liberalisierung des Industriegüterhandels vorsehen, mangelt es an Verbindlichkeit; Kapitel 3 stellte heraus, daß durch die Festschreibung situationsbedingter Schutzinstrumente die versprochene Liberalisierung jederzeit wieder rückgängig gemacht werden kann. Diese Instrumente erhalten der EU im Bedarfsfall die Möglichkeit, die durch die Wettbewerbsintensivierung besonders betroffenen Industrien durch Wiedereinführung von Zöllen und Mengeneinschränkungen kurzfristig zu schützen (vgl. Kap. 3.3).

Die zögerliche Liberalisierungspolitik, die Aufrechterhaltung von ‘Sicherheitsklauseln’ und vor allem das völlige Fehlen einer konkreten Strategie zur schrittweisen Integration Mittelosteuropas in die Union sind Ausdruck der politischen und institutionellen Problemlagen, denen die EU zur Zeit ausgesetzt ist (s.o.). Ohne tiefergreifende institutionelle Reformen und einen Wechsel des Integrationsmusters dürfte eine zügige Osterweiterung bei gleichzeitiger Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstandes kaum gelingen. Vor allem bedarf es einer klaren Definition der Gemeinschaftsziele und eines stringenten Konzeptes zu deren planmäßiger Umsetzung.

Die Reformvorschläge zur möglichen zukünftigen Gestaltung der EU sind vielfältig. Begriffe wie ‘Funktionaler Föderalismus’, ‘Europe-à-la-Carte’, ‘Abgestufte Integration’ oder ‘Strategie der Konzentrischen Kreise’ kennzeichnen die aktuelle Debatte.

Eine Möglichkeit, die Integration Mittelosteuropas zügig voranzutreiben, ist die Absenkung des gemeinschaftlichen Besitzstandes oder zumindest die Aussetzung weiterer vertiefender Integrationsschritte. Durch die Rückführung von Kompetenzen an die Nationalstaaten sinken die Anforderungen zur Rechtsangleichung in den Reformländern; sie wären in der Lage, die Beitrittsvoraussetzungen früher zu erfüllen. Zugleich würde dies aber bedeuten, daß die EU ihre Integrationsvertiefung vorerst aufgeben müßte.

Weitere Reformvorschläge versuchen, mit Konzepten einer abgestuften Integration einen Ausweg aus dem integrationspolitischen Dilemma zwischen Vertiefung und Erweiterung der Union zu finden. Politische Aufmerksamkeit erhielten die Vorschläge insbesondere durch das im September 1994 vorgestellte Thesenpapier der Cdu/Csu-Fraktion im Deutschen Bundestag. Bei der abgestuften Integration legen die beteiligten Länder die zukünftig angestrebten Integrationsziele gemeinschaftlich fest. Die zum Erreichen der Ziele erforderlichen Integrationsschritte werden zunächst von einigen Ländern verwirklicht, während man den übrigen zugesteht, in ihrem bisher erlangten Integrationsstatus zu verbleiben. Zwei häufig zitierte Konzepte sind das der ‘Konzentrischen Kreise’ und das der ‘Variablen Geometrie’.

Das Konzept der Konzentrischen Kreise beschreibt eine tiefer-integrierende Kerngruppe, um die sich die weniger integrierenden Staaten gruppieren. Dabei schreiten mehrere Länder bei der Verwirklichung bestimmter Ziele gemeinsam voran. Gleichzeitig werden die Länder, die sich zunächst noch nicht beteiligen (können), in ihren weiteren Integrationsbemühungen unterstützt. In der EU wird dieses Konzept bei der Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion bereits de jure und de facto angewandt. Der Vorteil dieses Vorschlags liegt vor allem in der Wahrung des Integrationsfortschritts bei gleichzeitiger Differenzierung der Staaten nach ihrer Integrationsfähigkeit. Nachteilig wäre jedoch eine Auseinanderentwicklung der verschiedenen Kreise, die letztlich zur Spaltung der Union führen könnte.

Das Konzept der Variablen Geometrie ermöglicht eine erheblich größere Differenzierung der Integration: Hier vereinbaren unterschiedlich zusammengesetzte Gruppen von Ländern ein gemeinsames Vorgehen in einzelnen Politikbereichen. Nach dieser Methode würde der Integrationsraum folglich nicht durch einen festen Länderkern, sondern durch "ein System einander regional überlappender, politikfeldbezogener Teilregime"  charakterisiert. Das ‘Opting-Out’ Dänemarks und Großbritanniens bei der Währungsunion oder die britische Abkopplung bei der europäischen Sozialgesetzgebung können bereits als Beispiele für eine solche Integrationsform angesehen werden. Die Vorteile des Konzepts beruhen insbesondere auf seiner größeren Flexibilität, nach der die Länder nur die jeweiligen Integrationsschritte vollziehen, zu denen sie in der Lage sind. Zudem erleichtert diese Abstufung die Konsensfindung, da Opponenten frühzeitig ausgeklammert werden.

Die Konzepte einer abgestuften Integration bieten insoweit eine Möglichkeit, die Visegrádstaaten frühzeitig in die EU einzugliedern, ohne die weitere Vertiefung der Union aufgeben zu müssen. Zur Überwindung bzw. Minderung der oben verdeutlichten Problemlagen einer Osterweiterung erscheint daher eine Strategie der abgestuften Integration grundsätzlich sinnvoll. Hochdifferenzierte Formen der Abstufung, die eine Ablehnung einzelner unbequemer Maßnahmen oder sogar die Reversibilität bereits vollzogener Integrationsschritte ermöglichen, sind jedoch mit Skepsis zu beurteilen. Sie könnten zu einer Partialisierung der Union beitragen und sie langfristig der Beliebigkeit preisgeben. Um den integrationspolitischen Besitzstand der EU zu sichern und die weitere Vertiefung nicht aufzuhalten, sollten für die Option einer Osterweiterung weniger differenzierte, transparente Abstufungskonzepte bevorzugt werden.

Zur schrittweisen Integration der Visegrádstaaten erscheinen dabei folgende Maßnahmen geeignet:

(1) Revision der Europaabkommen. Zunächst sind die situationsbedingten Schutzinstrumente in den Verträgen zu suspensieren, auch wenn dies nur auf Kosten einer langsameren Liberalisierung im Rahmen der Standardprotektion möglich ist (vgl. Kap. 3.4). Nur durch eine irreversible Festschreibung der Marktöffnung ist die Unsicherheit der Wirtschaftssubjekte West- und Mittelosteuropas zu verringern und den Verträgen Glaubwürdigkeit zu verleihen. Zum anderen sollten die Güter des Landwirtschafts- und des Dienstleistungssektors stärker in die Liberalisierung einbezogen und die Voraussetzungen der grenzüberschreitenden Faktorwanderungen in den Abkommen deutlich konkretisiert werden.

(2) Konsequente Vertiefung der EU und Öffnung nach außen. Die Öffnung und spätere Erweiterung nach Mittelosteuropa ist nach dem Fall des Eisernen Vorhangs nicht nur eine politische Notwendigkeit, sie stellt auch umfangreiche wirtschaftliche Gewinne in Aussicht. Daher sollten die Ziele der Vertiefung und der Erweiterung parallel verfolgt werden. Als Schlüsselelemente eines transparenten europäischen Integrationskonzepts für die Zukunft sind anzusehen:

(3) Ausarbeitung einer detaillierten Integrationsstrategie. Mit der Festlegung eines für alle verbindlichen Mitgliedschaftskriteriums erhalten die Visegrádstaaten eine transparente und unwiderrufliche Option, der EU beitreten zu können. Durch die Erfüllung des von der Union beschlossenen Zielbündels können sie den Beitrittszeitpunkt selbst bestimmen. Die EU sollte angesichts des umfassenden Transformationsprozesses in Mittelosteuropa einen detaillierten Plan vorlegen, mit dem sie die Übernahme des aquis communautaire in den Reformländern unterstützt. Dringliches Ziel sollte zunächst die zügige Liberalisierung der Gütermärkte sein, und ferner die umgehende Beseitigung der auf beiden Seiten bestehenden Hemmnisse für Direktinvestitionen. Die in den Kapiteln 4 und 5 aufgezeigten Mechanismen des liberalisierten Güterhandels und der Realkapitalwanderung sollen frühzeitig die Chancen einer Marktintegration eröffnen. Die weiteren Liberalisierungen werden wesentlich durch den Fortschritt des Transformationsprozesses in den Visegrádstaaten bestimmt. Mittelfristiges Ziel ist die Verwirklichung des gemeinsamen Binnenmarktes, und damit die Mitgliedschaft in der EU. Durch die stufenweise Integration ist es den Reformländern möglich, den aquis communautaire Step-by-Step zu übernehmen (vgl. 7.1.1).

Diese Vorschläge zur Erweiterung sind nicht als Abkehr vom Ziel der weiteren Integrationsvertiefung der EU zu verstehen. Die weitere Vertiefung muß weiterhin wesentliches Ziel der Union bleiben. Mit den notwendigen Reformschritten soll das Dilemma zwischen Vertiefung und Erweiterung im Vorfeld vermindert und somit den Visegrádstaaten die Handhabe zu einer zügigen Integration eingeräumt werden.

 

 

 

 

 

7.2 Zusammenfassung der Perspektiven Mittelosteuropas bei fortschreitender EU-Integration: Chancen und Anpassungen

Können sich die Reformkräfte in der Union durchsetzen, so ist eine wesentliche Voraussetzung für die EU-Mitgliedschaft Mittelosteuropas erfüllt. Über den Zeitpunkt eines Beitritts der Visegrádstaaten entscheiden dann vor allem der Fortschritt ihres Reformprozesses und die Implementierung der zur Erfüllung des Mitgliedschaftskriteriums erforderlichen Bestimmungen (vgl. 7.1.3).

Die Untersuchung unterstreicht, daß zunächst die zügige Liberalisierung des Güterhandels und der grenzüberschreitenden unternehmerischen Tätigkeiten vordringlich erscheinen muß. Nach der Auflösung des RGW und dem schlagartigen Wegfall der östlichen Absatz- und Beschaffungsmärkte eröffnet sie den Visegrádstaaten frühzeitig die Chance zur Wiederbelebung ihrer Produktion und zum Abbau der hohen Arbeitslosigkeit. Die Überlegungen dieser Untersuchung hinsichtlich der Chancen der Marktintegration und der erforderlichen Anpassungen in den Reformländern werden im folgenden noch einmal zusammengefaßt.

 

 

a. Gütermarkt- und Kapitalmarktöffnung als vordringliche Integrationsschritte

Mit ihrer Strategie der Öffnung zur EU versuchten die Visegrádstaaten zunächst, weitere Rückgänge ihrer Produktion und der Beschäftigung zu verhindern. Die westlichen Märkte gelten als notwendiger Anker mit positiven Entwicklungsperspektiven für die Zukunft. Auf längere Sicht verspricht eine fortschreitende Marktintegration mit den hoch entwickelten Volkswirtschaften der Union nachhaltige Wachstumsimpulse - insbesondere einen dauerhaften Anstieg der Produktionstätigkeit, eine Verringerung der hohen Einkommensunterschiede und den Abbau der hohen transformationsbedingten Arbeitslosigkeit.

Die zunehmende Integration der Gütermärkte wird zu einer deutlichen Handelsausweitung zwischen den beiden zuvor weitgehend abgeschotteten Wirtschaftsräumen führen. Wachstumschancen erwachsen vor allem aus einer effizienteren sektoralen Ressourcenallokation, statischen und dynamischen Skalenerträgen und Diffusionseffekten beim Austausch technologischen Wissens. Die Realisierung der Handelsgewinne setzt einen umfangreichen strukturellen Wandel voraus. Strukturverschiebungen sind bei verstärkter inter-sektoraler Arbeitsteilung zunächst zwischen den - in den Planwirtschaften bis 1989 dominierenden - kapital- und rohstoffintensiven Produktionen einerseits und arbeitsintensiven Produktionen andererseits zu erwarten. Insbesondere von EU-Unternehmen in Auftrag gegebene Fertigungen von Produktkomponenten im Rahmen der passiven Lohnveredelung werden an Bedeutung gewinnen.

Längerfristige Spezialisierungsvorteile der Visegrádstaaten begründen sich aus ihrem vergleichsweise hohen Humankapitalbestand. Bisher fehlt den ehemaligen Planwirtschaften der zum Humankapital komplementäre Faktor einer fortgeschrittenen Produktionstechnik; der Kapitalstock ist veraltet, die Produktionsmethoden sind ineffizient und die produzierten Güter nur von begrenzter Wertschöpfung. Durch die Integration mit der EU wird ihnen hochentwickelte westliche Technologie zugänglich. Diese Verfügbarkeit ermöglicht zum einen Effizienzsteigerungen bei der Produktion und zum anderen auf lange Sicht eine verstärkte Fertigung humankapitalintensiver Güter - und damit zugleich die Intensivierung des intra-sektoralen Handels mit der EU. Umfang und Geschwindigkeit des Technologietransfers sowie dessen Wirkung auf die Wettbewerbsfähigkeit Mittelosteuropas hängen vor allem davon ab, wie reibungslos eine Anpassung der Qualifikation und marktwirtschaftlichen Institutionen verlaufen wird (vgl. Kap. 4.3.4). Niedrige Arbeitskosten, ein hoher Humankapitalbestand und der Technologietransfer aus der EU werden sich in den Visegrádstaaten langfristig als Schlüsselelemente für den Anstieg von Produktion und Arbeitsnachfrage im Zuge der Gütermarktintegration erweisen.

Zunächst ist jedoch eine importlastige Handelsausweitung mit der EU denkbar: Verfügbarkeitsengpässe, eine höhere Qualität und niedrigere Preise vieler in der EU hergestellter Produkte lenken die Nachfrage der Visegrádstaaten bei Wegfall von Zöllen und Mengenbeschränkungen auf die Märkte der Union. Auf Seiten der Reformländer sind demgegenüber Angebotsengpässe deutlich geworden. Aufgrund ihrer kurzfristig beschränkten Angebotselastizität sind die Länder kaum in der Lage, auf die neuen Marktanforderungen mit einer zügigen Diversifikation ihrer Exportbasis zu reagieren. Die Erfahrungen der neuen Bundesländer bei der Deutschen Wiedervereinigung liefern dazu ein Beispiel.

Große Bedeutung ist dem Zustrom unternehmensbezogener Kapitalanlagen für die Belebung von Produktion und Arbeitsnachfrage in den Reformländern beizumessen. Die Gütermarktintegration, die freie Niederlassung von EU-Unternehmen und die Liberalisierung der in diesem Zusammenhang vorgenommenen Kapitalübertragungen verstärken die Anreize, in den Visegrádstaaten zu investieren. Neben den erwähnten Standortvorteilen - niedrige Lohnkosten, hohe Qualifikation der Arbeitskräfte und räumliche Nähe zur Union - bilden vor allem absatzbezogene Faktoren maßgebliche Motive für ein Vor-Ort-Engagement in Mittelosteuropa. Direktinvestitionen haben gegenüber dem Güterhandel den zusätzlichen Vorteil, daß sie zur Kapitalakkumulation im Gastland beitragen und den Technologietransfer erleichtern. Da die Internalisierungsvorteile der westlichen Unternehmen vor allem bei höheren Management- und Technologiewissen zu vermuten sind, fördern die Direktinvestitionen einen Ausbau technologisch anspruchsvollerer Produktionen (vgl. Kap. 5.2.4). Bei rein arbeitsintensiven Produktionen dürften Direktinvestitionen dagegen eine geringere Rolle spielen; reine Arbeitskostenvorteile sind bedeutsamer für Formen des inter-sektoralen Güterhandels und des Sub-Contracting. Weiterhin ist ein Zuwachs an Direktinvestitionen im Bereich nicht handelbarer Gütergruppen und unternehmensbezogener Dienstleistungen wahrscheinlich. Auch die Kapitalmarktintegration mit der EU wird auf diese Weise maßgeblich zum Strukturwandel in den Reformländern beitragen.

Beide Integrationsformen, der intensivierte Güterhandel und der Zustrom von Direktinvestitionen, können in teils substitutiver Beziehung zueinander stehen. Es ist andererseits davon auszugehen, daß ein integrationsbedingter Anstieg von Produktion und Arbeitsnachfrage in Mittelosteuropa auch wesentlich im Zusammenwirken beider Austauschformen gefördert wird. Dynamische Effekte der wechselseitigen Beziehungen resultieren beispielsweise daraus, daß der Transfer von Kapital und Technologie zur Differenzierung der Produktqualitäten beiträgt und in der Folge der Handel durch eine Expansion intra-industrieller Güterstrukturen erweitert wird (vgl. Kap. 5.3.3).

Die kurzfristigen empirischen Trends der Austauschbeziehungen zwischen Mittelosteuropa und EU belegen bereits einige der angestellten Überlegungen. Seit 1989 kam es zu einer deutlichen Ausweitung des Güterhandels der Visegrádstaaten mit den Ländern der Union. In Polen und Ungarn stellte die EU 1994 bereits den wichtigsten Handelspartner dar. In allen vier Ländern war die Handelsausweitung importlastig; die Importe aus der EU stiegen stärker als die Ausfuhren in die Union. Eine detaillierte Analyse der güterbezogenen Austauschentwicklung ergab sinkende Wettbewerbsvorteile der Visegrádstaaten im Bereich kapital- und rohstoffintensiv hergestellter Produkte, dagegen eine Erhöhung der Vorteile bei arbeitsintensiven Gütern. Mit Ausnahme Polens war zudem eine Ausweitung des intra-sektoralen Handels mit der EU zu verzeichnen. In der Tschechischen Republik überwog er 1993 bereits den inter-industriellen Austausch (vgl. Kap. 4.5).

In den vier Ländern war ferner ein Zustrom an Direktinvestitionen, in erster Linie aus dem Raum der EU, zu beobachten. Deutlichere Ausmaße nahm er in Ungarn und der Tschechischen Republik an. Die Entwicklung in der Tschechischen Republik bestätigt somit den oben beschriebenen komplemetären Zusammenhang: Der hier zu beobachtende relativ hohe Investitionszustrom stand in zeitlicher Parallelität mit einer Intensivierung des intra-industriellen Handels mit der EU.

Die Verwirklichung eines gemeinsamen Binnenmarktes - als mögliches Mitgliedschaftskriterium der Visegrádstaaten in der EU (vgl. 7.1.3) - schließt neben der Integration der Güter- und Kapitalmärkte die Freizügigkeit von Personen als dritten Austauschmechanismus zwischen beiden Wirtschaftsräumen ein. Auch die Mobilität der Arbeitskräfte kann zu einem Abbau der Arbeitslosigkeit in den Reformländern beitragen: Die deutlich niedrigeren Löhne in den Visegrádstaaten bilden Anreize zu Nettowanderungen in die Hochlohnländer der EU.

Eine Liberalisierung der grenzüberschreitenden Arbeitskräftewanderungen scheint in naher Zukunft jedoch unwahrscheinlich. Zum einen ist, angesichts des Wohlstandsgefälles zur EU, der erhebliche Umfang der potentiellen Migrationsprozesse zu berücksichtigen. Die hohe Arbeitslosigkeit und irrationale Fremdenängste der Bevölkerung begründen zum Teil die Widerstände einiger Unionsländer gegen eine sofortige EU-Vollmitgliedschaft der mittelosteuropäischen Länder. Zum anderen würde die Abwanderung qualifizierter Arbeitskräfte zu Produktivitätsverlusten in Mittelosteuropa führen (‘Brain Drain’).

Dagegen kann die rasche Liberalisierung des Güteraustausches und der Direktinvestitionen umfangreiche Arbeitskräftewanderungen auf Dauer verhindern. Gelingt es auf diesem Wege, Produktion und Einkommen in Mittelosteuropa zu steigern und die Arbeitslosigkeit abzubauen, so werden Anreize zur Migration in die Union gesenkt. Die Arbeitskräftewanderungen würden durch die Wirkungen der beiden ersten, komplementären Austauschmechanismen ‘substituiert’. Diese - im Fall der EG-Süderweiterung beobachtbaren - Integrationsbeziehungen sprechen grundlegend für das Verfahren einer stufenweisen Marktintegration Mittelosteuropas und der EU.

 

b. Strukturwandel und erforderliche Anpassungen auf den Arbeitsmärkten

Die beschriebenen Wachstumsimpulse der EU-Integration sollen sich vor allem auch auf den Anstieg der Beschäftigung in Mittelosteuropa auswirken. Besondere Umstände sprechen jedoch zunächst dagegen, daß sich der geschilderte Anstieg der Arbeitsnachfrage in den Transformationsländern umgehend in einem entsprechenden Abbau der hohen Arbeitslosenquoten niederschlagen wird: Zum einen ist die Arbeitslosigkeit in den Reformländern noch nicht vollständig aufgedeckt - weitere Freisetzungen sind im Zuge der Privatisierung zu erwarten; zum anderen dürfte eine Verbesserung der Arbeitsmarktlage auch zu einem Abbau der in den letzten Jahren überproportional aufgebauten Stillen Reserve führen (vgl. Kap. 2.1). Schließlich erschwert der mit der Transformation und Marktöffnung verbundene Strukturwandel eine Anpassung der Arbeitslosen bzw. der von der Entlassung bedrohten Arbeitskräfte.

Insbesondere der letztgenannte Faktor ist als entscheidend anzusehen. Die durch die EU-Integration hervorgerufene Belebung der Arbeitsnachfrage fördert Strukturen, die von denen der ehemaligen Planwirtschaften deutlich abweichen: Die verstärkte Einbindung in die internationale Arbeitsteilung induziert Veränderungen der sektoralen Produktionsschwerpunkte, sie bedingt einen Wandel der für die Produktion erforderlichen Qualifikationsmuster der Arbeitskräfte, sie fördert eine organisatorische Umstrukturierung der Unternehmen und eine regionale Verlagerung der Betriebsstätten. Somit verstärkt sie den durch die Systemtransformation eingeleiteten Strukturwandel um ein weiteres. Die zu leistenden Anpassungen der Arbeitskräfte an diesen exponierten Wandel sind erheblich. Andererseits: Von ihrer Anpassungsfähigkeit und -bereitschaft wird es wesentlich abhängen, ob bzw. wie stark sich die fortschreitende EU-Integration auf den Arbeitsmärkten positiv auswirkt. Zugleich bildet der Strukturwandel eine zentrale Aufgabe für die Wirtschaftspolitik der Reformländer. Auch sie kann (und muß) zum Erfolg des Integrationsprozesses beitragen.

Das Dilemma der Wirtschaftspolitik besteht dabei darin, daß sie mit einer alleinigen Konzentration ihrer Maßnahmen auf die Förderung des Strukturwandels - vornehmlich durch Flexibilisierung der Löhne und Unterstützung der Arbeitskräftemobilität - soziale Härten der Bevölkerung in Kauf nimmt: Die mit dem eklatanten Strukturwandel einhergehenden Einkommensverluste, die Verunsicherung der Wirtschaftssubjekte und der vorübergehend mögliche weitere Anstieg der Arbeitslosigkeit könnten schließlich zu einer Ablehnung des marktwirtschaftlichen Reformprozesses und der EU-Integration seitens der Bevölkerung führen. Diese Gefahr wäre angesichts der ohnehin erheblichen Umstellungen und Verunsicherungen im Zuge der Systemtransformation vergleichsweise groß.

Die Untersuchung konzipierte daher eine zweite wirtschaftspolitische Strategie, die ihren Schwerpunkt stärker auf die negativen Folgen des verstärkten Strukturwandels legt. Diese Politik versucht, die negativen Wirkungen des Strukturwandels, also insbesondere den kurzfristigen Anstieg der Arbeitslosigkeit und den Rückgang der Löhne, zu verhindern und somit den Wirtschaftssubjekten Sicherheit zu verleihen. Daher wurde sie als ‘Strategie der Einkommenssicherung’ bezeichnet (vgl. Kap. 6.3.1).

Die Wirtschaftspolitik der Transformationsländer ist angesichts der beschriebenen Veränderungen in besonderer Weise gefordert, einen Mittelweg zwischen den beiden vorgestellten Strategien zu suchen, nämlich der für die Wahrnehmung der außenwirtschaftlich induzierten Wachstumsimpulse notwendigen Förderung des Strukturwandels und der für die Stabilisierung des Transformations- und Öffnungsprozesses erforderlichen Einkommenssicherung.

Die empirische Analyse der in Mittelosteuropa verfolgten Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik zeigt, daß die Visegrádstaaten diesen Mittelweg bisher in unterschiedlicher Form gesucht haben - wenngleich stringente Strategien angesichts der Eigenheiten der Systemtransformation noch kaum auszumachen sind.

Die Lohn- und Einkommenspolitik stand unverkennbar im Zeichen der gesamtwirtschaftlichen Stabilisierung. Unmittelbar nach 1989 wurden korporatistische Institutionen etabliert, insbesondere um inflationäre Tendenzen durch überzogene Lohnforderungen zu verhindern. Polen bildete dabei eine Ausnahme; von Beginn an dominierten hier dezentrale Entscheidungsstrukturen. Das Land folgte damit seiner seit 1989 eingeschlagenen liberalen wirtschafts- und transformationspolitischen Linie. Die Arbeitsmarktpolitik war durch die Budgetrestriktionen der Reformländer gekennzeichnet. Ein Großteil der verfügbaren Mittel wurde für die Arbeitslosenunterstützung verwendet. In Polen und Ungarn wies die Ausgestaltung des Unterstützungssystemes am ehesten Züge einer Einkommenssicherungsstrategie auf, wenngleich die großzügigen Leistungen im Zeitverlauf zunehmend eingeschränkt werden mußten. Dagegen war die Gestaltung des tschechischen und slowakischen Unterstützungssystems vergleichsweise restriktiv. Im Rahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik legten die vier Länder ihren Schwerpunkt auf beschäftigungssubventionierende Instrumente. Maßnahmen zur Förderung der Angebotsflexibilität blieben dagegen unterrepräsentiert.

Im Ländervergleich wies die Tschechische Republik eine auffallend niedrige Arbeitslosigkeit auf. Das Land konnte in den Jahren 1990-92 die Nettozugänge zur Arbeitslosigkeit begrenzen, zum Teil bedingt durch die vergleichsweise hohe Abgangsrate (vgl. Kap. 6.1). Auch die Gestaltung ihrer Arbeitsmarktpolitik dürfte dabei eine Rolle gespielt haben. Im Detail wies die Tschechische Republik Unterschiede zu ihren Nachbarländern auf; vor allem förderte sie den Ausstieg der Arbeitskräfte aus dem Erwerbsleben nachhaltig, baute den Beschäftigtenbestand im öffentlichen Sektor vergleichsweise langsam ab und wies eine höhere Effektivität im Rahmen ihrer aktiven Arbeitsmarktpolitik auf.

Es ist zu empfehlen, den Schwerpunkt der Strukturwandelförderung stärker auf Maßnahmen der Aus- und Weiterbildung zu legen. Eine den neuen Anforderungen angepaßte Qualifikation der Arbeitskräfte dient einerseits der verbesserten Bewältigung des Strukturwandels (vgl. Kap. 6.2), andererseits stellt sie zusammen mit den niedrigen Arbeitskosten den entscheidenden komparativen Vorteil gegenüber den Ländern der EU dar (vgl. Kap. 4 und 5). Von Bedeutung ist dabei insbesondere die Förderung kaufmännischer Fähigkeiten.

 

 

c. Ausblick

Die Ausführungen haben gezeigt, daß eine erfolgreiche Integration mit der EU, ebenso wie der Prozeß der Systemtransformation, mit erheblichem Zeitaufwand verbunden sein wird. Er erfordert Geduld, wohl mehr Geduld, als die Bevölkerungen der Visegrádstaaten bei ihrer Entscheidung für die Marktwirtschaft ursprünglich erwartet hatten. In der Untersuchung wurde deutlich, daß die Orientierung zur EU große Chancen für ein nachhaltiges Wachstum in Mittelosteuropa bietet, sie ließ jedoch ebenso erkennen, daß viele Jahre, vielleicht Jahrzehnte vergehen werden, bis die erhofften Einkommens- und Beschäftigungseffekte dauerhaft sichtbar werden.

Dabei spielen polit-ökonomische Faktoren eine große Rolle. Sie erschweren eine zügige Gütermarktöffnung der EU nach Mittelosteuropa (vgl. Kap. 3), sie sind zum anderen bei einem möglichen EU-Beitritt der Reformländer von maßgeblicher Bedeutung (vgl. Kap. 7.1); es ist absehbar, daß eine volle Mitgliedschaft der Visegrádstaaten nicht vor einer grundlegenden institutionellen Reform der EU gelingen wird. Auf Seiten aller Visegrádstaaten fallen häufige wirtschaftspolitische Kurswechsel ins Gewicht. Die Politik benötigt Zeit, demokratische und marktwirtschaftliche Institutionen - zugleich Beitrittsvoraussetzung zur EU - in ihren Ländern durchzusetzen.

Andererseits wird sich die Marktöffnung zur EU nicht unmittelbar in einem Anstieg von Beschäftigung und Einkommen auswirken. So können die Vorteile der internationalen Arbeitsteilung erst voll realisiert werden, wenn die Visegrádstaaten den erforderlichen Strukturwandel erfolgreich bewältigt haben. Bis dahin werden vor allem die Einfuhren aus der EU zunehmen; auch Direktinvestitionen werden frühestens nach Abschluß des Transformationsprozesses und der Verstetigung der Wirtschaftspolitik in größerem Umfang nach Mittelosteuropa fließen (vgl. Kap. 5.2).

Diese Time-Lags vergegenwärtigen die grundlegende Problematik der mittelosteuropäischen Reformländer. Der Widerspruch zwischen den anfänglich hochgesteckten Erwartungen und der bisherigen realwirtschaftlichen Entwicklung stellt, je länger das nachhaltige Wachstum auf sich warten läßt, eine zunehmende Gefahr für den Fortgang des Reform- und Öffnungsprozesses dar. Der Staat mit seiner seit Jahrzehnten herausragenden Rolle in den Ländern Mittel- und Osteuropas trägt in diesem Prozeß eine wesentlich größere Verantwortung als wir dies von den westlichen Industrieländern erwarten.

Gelingt es der Politik, auf diese Weise Glaubwürdigkeit zu demonstrieren, so schafft sie damit die Grundlage zur Stabilisierung und künftig produktiven Entfaltung der jungen Marktwirtschaften.

Diese Überlegungen unterstreichen mit Nachdruck die wichtige Rolle, die der Politik der EU im Transformationsprozeß Mittelosteuropas zukommt. Die konsequente Marktöffnung und die baldige Festlegung eines Zeitplans für eine Mitgliedschaft der Reformländer sind ein notwendiger Beitrag zur Stabilisierung und Vertrauenssicherung der mittelosteuropäischen Bevölkerungen (vgl. 7.1.3).